Table des matières

Introduction      1

Chapitre I Les branches maladie et accidents du travail – maladies professionnelles          9

I  - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 des branches maladie et accidents du travail – maladies professionnelles et de la CNAMTS        11

A.         Les comptes combinés de la branche maladie     11

B.         Les comptes combinés de la branche AT-MP       13

C.         Les comptes annuels de la CNAMTS       15

II  - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche maladie et de la CNAMTS        16

A.         Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014           16

B.         Les réserves sur les comptes de la branche maladie et de la CNAMTS pour l’exercice 2014           17

III  - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche AT-MP et de la CNAMTS         35

A.         Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014           35

B.         Les réserves sur les comptes de la branche AT-MP et de la CNAMTS pour l’exercice 2014 36

Chapitre II La branche famille    43

I  - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de la branche famille et de la CNAF      45

A.         Les comptes combinés de la branche famille       45

B.         Les comptes annuels de la CNAF            48

II  - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche famille et de la CNAF   50

A.         Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014           50

B.         Les réserves sur les comptes de la branche famille et de la CNAF pour l’exercice 2014      51

Chapitre III La branche vieillesse           71

I  - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de la branche vieillesse et de la CNAVTS           73

A.         Les comptes combinés de la branche vieillesse    73

B.         Les comptes annuels de la CNAVTS        76

II  - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche vieillesse et de la CNAVTS       77

A.         Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014           77

B.         Les réserves sur les comptes de la branche vieillesse et de la CNAVTS pour l’exercice 2014          78

Chapitre IV L’activité de recouvrement   93

I  - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS       95

A.         Les comptes combinés de l’activité de recouvrement       95

B.         Les comptes annuels de l’ACOSS            97

II  - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS   98

A.         Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014           98

B.         Les réserves sur les comptes de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS pour l’exercice 2014      100

Chapitre V Le compte rendu des vérifications      123

A.         Les vérifications intermédiaires  128

B.         Les vérifications finales  130

Annexes            135

A.         Les états financiers de l’exercice 2014    135

B.         Les positions de la Cour sur les comptes des exercices 2006 à 2014         154


La certification des comptes du régime général de sécurité sociale par la Cour des comptes

- élaboration et publication -

En application des dispositions de l’article LO. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour établit chaque année un rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale qu’elle remet au Parlement et au Gouvernement au titre de sa mission constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale (article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale).

Dans le cadre de ce rapport, qu’elle publie, la Cour se prononce sur la régularité, la sincérité et la fidélité de neuf ensembles d’états financiers (comptes de résultat, bilans et annexes) :

- les comptes annuels des quatre établissements publics nationaux de l’État constituant les têtes de réseau du régime général : agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), caisse nationale des allocations familiales (CNAF), caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) ;

- les comptes combinés de quatre branches (accidents du travail et maladies professionnelles, famille, maladie et vieillesse) et de l’activité de recouvrement (ces comptes regroupent ceux de l’établissement public et ceux des organismes de base constitutifs des réseaux concernés).

La Cour conduit ses vérifications en se référant aux normes internationales d’audit (normes ISA) édictées par la fédération internationale des experts comptables (IFAC). Les travaux de certification sont réalisés par la sixième chambre de la Cour.

Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.

L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.

La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou de vérifications, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.

La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

S’agissant du rapport de certification des comptes du régime général, les vérifications sont confiées à des équipes de rapporteurs composées de magistrats de la Cour, de rapporteurs extérieurs, d’experts et d’assistants. Leurs rapports sont examinés et délibérés de façon collégiale par la sixième chambre, dont l’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des travaux.

Le projet de rapport de certification des comptes du régime général est ensuite examiné par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce les fonctions de rapporteur général.

Enfin, le projet est soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.

Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’en soient les fonctions, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.

Comme ses autres rapports sur les finances publiques, le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale est accessible en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Le rapport est également diffusé par La documentation française.

Délibéré

La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation plénière, a adopté le présent rapport sur La certification des comptes du régime général de sécurité sociale - exercice 2014.

Elle a arrêté ses positions au vu des projets de motivations détaillées et du compte rendu des vérifications opérées, communiqués au préalable aux organismes nationaux du régime général de sécurité sociale et aux administrations concernées, et des réponses qu’ils ont adressées en retour à la Cour.

Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, MM. Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Rémond, Cazanave, Pannier, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Lafaure, Frangialli, Andréani, Mme Morell, M. Perrot, Mme Ulmann, MM. Barbé, Bertucci, Gautier, Courtois, Vivet, Diricq, Charpy, Martin, Ténier, Hayez, Rigaudiat, Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert, Uguen, Urgin, Vialla, Sépulchre, Antoine, Mousson, Guéroult, Feller, Chouvet, Boudy, Saudubray, Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Glimet, de Nicolay, Mmes Latare, Dardayrol, MM. Mourier des Gayets, de la Guéronnière, Brunner, Senhaji, Écalle, Mme Périn, M. Rolland, Mme Bouzanne des Mazery, M. Basset, Mmes Faugère, Périgord, MM. Belluteau, Appia, Brouder, Lallement, Mme Gravière-Troadec, MM. Drouet, Dubois, Schwartz, Thévenon, Tersen, Fialon, Mmes Saurat, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin, Child, Hamayon, conseillers maîtres, MM. Marland, Sarrazin, Delbourg, Galliard de Lavernée, Blanchard-Dignac, Joubert, conseillers maîtres en service extraordinaire.

Ont été entendus :

- en sa présentation, M. Durrleman, président de la chambre chargée des travaux sur lesquels les opinions de la Cour sont fondées et de la préparation du rapport de certification ;

- en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assisté de Mme Latare, conseillère maître, rapporteure devant la chambre chargée de le préparer, et de M. Laboureix, conseiller maître, contre-rapporteur devant cette même formation ;

- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet, Procureur général, accompagné de M. Diringer, avocat général.

M. Filippini, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 18 juin 2015.

Le projet de rapport de certification soumis à la chambre du conseil a été préparé par la sixième chambre de la Cour des comptes, présidée par M. Durrleman, président de chambre, et composée de M. Lefas, président de chambre maintenu, MM. Diricq, Selles, Viola, Laboureix, Mme Latare, et M. Appia, conseillers maîtres, M. Diringer, avocat général, représentant le Procureur général.

Les rapporteurs de synthèse étaient Mme Latare, conseillère maître, rapporteur général de la certification des comptes du régime général de sécurité sociale, et MM. Appia, conseiller maître, Chapard et Séville, conseillers référendaires, et Riquier, rapporteur.

Les travaux dont est issu le projet de rapport de certification ont été effectués par :

-Mme Latare et M. Appia, conseillers maîtres ;

- MM. Chapard, Séville et Khellaf (à compter du 30 janvier 2015), conseillers référendaires ;

- M. Riquier, rapporteur ;

- Mmes Chabbert, Crépaux, Daros-Plessis, Desplanques, Filidori (à compter du 1er octobre 2014), Sagna, Viger (à compter du 1er septembre 2014), MM. Bellosta, Bullier, Calonne, Chardonnet, Chatainier (à compter du 22 septembre 2014), Delmas, Jiddane, Lemort, Maurer, N’Diaye (jusqu’au 31 janvier 2015), Pinatel, Scholler et Sikora, experts ;

- M. Théveneau, assistant (à compter du 1er septembre 2014).

Le contre-rapporteur était M. Laboureix, conseiller maître.

Le projet de rapport de certification a été examiné et approuvé, le 29 mai 2015, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité, Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.

Introduction

La mission confiée à la Cour

Par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le législateur a voulu que le régime général de sécurité sociale soit doté des instruments lui permettant d’apprécier sa situation financière et son patrimoine et de mieux évaluer ses résultats, afin d’en améliorer le pilotage et la performance des politiques publiques qu’il porte.

L’article 12 de la loi organique a confié à cet effet à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes annuels des organismes nationaux et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général.

Le principe général de régularité, de sincérité et de fidélité des comptes a été, par la suite, doté d’une portée constitutionnelle par la révision du 23 juillet 2008 qui l’a introduit dans l’article 47-2 de la Constitution et étendu à l’ensemble des administrations publiques.

C’est dans ce contexte que, conformément à la loi organique, la Cour établit chaque année un rapport remis au Parlement et au Gouvernement, présentant le compte rendu des vérifications qu’elle a opérées aux fins de la certification des comptes des organismes nationaux et de ceux des branches et de l’activité de recouvrement du régime général.

Au-delà du Parlement et du Gouvernement, la certification des comptes du régime général par la Cour assure la transparence des comptes sociaux qui est due aux assurés et éclaire les conseils d’administration chargés de les approuver.

Par son objet spécifique, elle se distingue des autres publications de la Cour dans ce domaine. Dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement, la Cour présente également en effet chaque année en septembre un rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, qui analyse la situation des comptes sociaux et l’efficience des dépenses de sécurité sociale. Dans ce même cadre, elle peut être saisie de demandes d’enquête sur des champs spécifiques par le Parlement. Elle consacre aux organismes de sécurité sociale et aux politiques de protection sociale de nombreux autres travaux qui peuvent notamment donner lieu à la publication de rapports publics thématiques.

L’objet de la certification

La certification est une opinion écrite et motivée que la Cour formule sous sa propre responsabilité. Elle consiste à collecter les éléments nécessaires à l’obtention d’une assurance raisonnable sur la conformité des états financiers des entités considérées, dans tous leurs aspects significatifs, aux règles et principes comptables qui leur sont applicables.

Pour exprimer cette opinion, la Cour se fonde sur son jugement professionnel et se conforme aux modalités de présentation généralement applicables en matière d’audit d’états financiers, qui prévoient notamment qu’une certification assortie d’une ou plusieurs réserves, voire une impossibilité ou un refus de certifier, est formulée si des difficultés significatives sont identifiées et non résolues à l’issue de l’audit. Celles-ci peuvent être de deux ordres :

- un désaccord avec le producteur des comptes, portant sur des questions telles que le caractère acceptable des méthodes comptables retenues, leur mode d’application ou la pertinence de l’information fournie dans les états financiers, ou sur des incertitudes dont l’incidence n’est pas quantifiée ;

- une limitation dans l’étendue des travaux d’audit, qui est caractérisée si un élément indépendant de la volonté du certificateur a empêché ce dernier d’effectuer les vérifications qu’il estimait nécessaires.

Depuis 2006, premier exercice soumis à sa certification, la Cour a présenté le résultat de ses vérifications selon les comptes concernés sous la forme d’une impossibilité de certifier, d’un refus de certifier ou d’une certification avec réserves, regroupant chacune plusieurs points d’audit aux enjeux significatifs, en fonction de la nature, de l’étendue et de la portée des difficultés identifiées. D’un exercice à l’autre, la Cour peut être amenée à modifier le sens général de son opinion, à exprimer de nouvelles réserves, à en lever ou à en fusionner certaines, ou à reclasser certains de ses constats, de manière à rendre compte, de la manière qui lui paraît la plus appropriée, du résultat de ses vérifications.

La Cour a choisi de qualifier expressément, conformément aux modalités de présentation applicables en matière d’audit d’états financiers, également utilisées par elle pour la certification des comptes de l’État, de désaccords les anomalies significatives qui affectent les états financiers du fait de pertes ou de sorties injustifiées de ressources comme de l’absence à tort de telles sorties (au titre d’erreurs de liquidation des prestations notamment).

La position de la Cour est motivée de manière détaillée (cf. I à IV), afin d’exposer la nature des anomalies identifiées dans les comptes ou en amont de ceux-ci, d’évaluer leur incidence financière ou, lorsque celle-ci est indéterminée, d’exprimer l’incertitude qui en résulte et de signaler toute limitation rencontrée dans la mise en œuvre des vérifications1.

Enfin, la Cour rend compte de la nature et de l’étendue des vérifications qu’elle a réalisées en application des normes internationales d’audit auxquelles elle se réfère afin de fonder et d’arrêter ses positions sur les comptes du régime général de sécurité sociale (cf. V).

Les comptes soumis à la certification de la Cour

Les comptes du régime général de sécurité sociale sont établis en application du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, qui ne s’écarte des dispositions du règlement n° 99-03 du Conseil de la réglementation comptable relatives au plan comptable général que si des mesures législatives et réglementaires l’exigent et selon les dispositions des avis n° 2000-04 et n° 2008-01 du conseil national de la comptabilité. Le plan comptable en vigueur en 2014 a été fixé par un arrêté interministériel du 24 février 2010.

Ces comptes décrivent l’ensemble des opérations des organismes nationaux et de celles de l’activité de recouvrement et des quatre branches (maladie, accidents du travail - maladies professionnelles, famille et vieillesse), c’est-à-dire aussi bien celles touchant à leur recettes et à leur dépenses que celles relatives à leur patrimoine, à leurs créances et à leurs dettes et à leurs engagements hors bilan.

Ils comprennent neuf états financiers distincts :

- les comptes combinés2 de chacune des quatre branches du régime général, maladie, accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), famille et vieillesse et de l’activité de recouvrement ;

- les comptes annuels des quatre établissements publics nationaux, têtes de réseaux des branches et de l’activité de recouvrement.

Les comptes combinés de la branche maladie et ceux de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), qui partagent le même réseau d’organismes de base, intègrent les éléments de comptes concernant chaque branche de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), 102 caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), 15 caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT), la caisse régionale d’assurance maladie d’Île-de-France (CRAMIF) et huit centres de traitement informatique (CTI).

Les comptes combinés de la branche famille retracent les opérations de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de 101 caisses d’allocations familiales (CAF) à compétence territoriale (y compris la caisse commune de sécurité sociale de Lozère pour les prestations relevant de la branche famille), de la caisse maritime d’allocations familiales (CMAF), de sept centres régionaux de traitement informatique (CERTI) et de sept fédérations de CAF.

Les comptes combinés de la branche vieillesse intègrent les opérations de la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et les éléments de compte concernant la branche des 15 CARSAT.

Les comptes combinés de l’activité de recouvrement retracent les opérations de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), 22 unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et sept centres régionaux de traitement informatique (CERTI).

Les quatre caisses générales de sécurité sociale (CGSS) compétentes pour les départements d’outremer, la caisse commune de sécurité sociale de Lozère (CCSS) et la caisse maritime d’allocations familiales (CMAF) font également l’objet d’une combinaison partagée entre les différentes branches dont elles relèvent.

En application de l’article R. 114-6-1 du code de la sécurité sociale, les comptes de l’organisme national et les comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement sont établis par l'agent comptable et arrêtés par le directeur. Ils sont ensuite présentés par le directeur et l'agent comptable pour approbation au conseil d'administration.

Les états financiers comprennent un bilan, un compte de résultat et une annexe. Cette dernière est une partie essentielle qui fournit les informations utiles à la compréhension et à l’interprétation des états précités. Elle comprend notamment un tableau des flux de trésorerie et une évaluation des engagements hors bilan donnés et reçus.

Une synthèse des positions exprimées par la Cour sur les comptes du régime général des exercices 2006 à 2014 est présentée en annexe B.

Depuis 2006, la certification des comptes du régime général a connu une première période, variable suivant les branches, pendant laquelle ont été constatés chaque année, avec l’approfondissement des travaux d’audit, des limitations, incertitudes ou désaccords nouveaux. Ils sont liés aux insuffisances du contrôle interne ou aux défauts des traitements ou estimations comptables ainsi qu’à l’auditabilité insuffisante des comptes. Cette période a duré jusqu’en 2008 pour la branche vieillesse, 2009 pour la branche famille, 2010 pour l’activité de recouvrement et 2011 pour les branches maladie et AT-MP.

Depuis lors, le nombre et l’intensité des réserves (ou des motifs de refus ou d’impossibilité de certifier) exprimées sur les comptes du régime général ont diminué jusqu’à l’exercice 2013, où la Cour a certifié avec réserves l’ensemble des neuf états financiers soumis à son examen.

Ce mouvement n’a cependant pas été continu pour l’ensemble des branches et a notamment été interrompu en 2011 pour la branche famille, la branche AT-MP et la CNAMTS.

Au cours de la période 2006-2013, des progrès importants ont été observés dans l’ensemble des branches dans la mise en place d’un dispositif général de contrôle interne, la prise en compte exhaustive et la correcte évaluation des créances et dettes en droits constatés et la justification des comptes. En revanche, les systèmes d’information ont peu évolué et le recours croissant aux échanges de données informatisés a fait apparaître de nouveaux risques d’inexactitude des données enregistrées et comptabilisées dans les comptes.

En 2014, les progrès sont restés limités et variables suivant les branches.

Dans les branches maladie et AT-MP, ils ont porté principalement sur la consolidation des tests nationaux de « reliquidation » des prestations en nature et des indemnités journalières. Les résultats de ces tests montrent une fréquence et une incidence financière élevée des anomalies de liquidation. Ils doivent permettre d’engager des actions de contrôle ciblées sur les secteurs comportant les risques les plus élevés d’anomalies et de conforter les travaux en cours en vue de la simplification de la règlementation des prestations en espèces. Le dispositif de contrôle interne ne s’étend pas encore à la totalité des processus de gestion technique et aux activités de la CNAMTS elle-même. Les estimations comptables reposent sur des données encore insuffisamment fiables et des méthodes qui doivent être améliorées.

Dans la branche famille, certains progrès ont été observés avec une première cartographie des risques de la branche et la mobilisation des caisses d’allocations familiales sur la qualité de la liquidation grâce à de nouveaux indicateurs. Ces avancées restent cependant à parfaire et consolider. Le dispositif de contrôle interne ne repose pas encore sur une analyse des risques de la branche qui permette de structurer les contrôles effectués en fonction des risques couverts et d’améliorer leur efficacité. La justification des comptes reste affectée par des imperfections dans la documentation produite par l’organisme national.

Dans la branche vieillesse, les efforts ont porté en 2014 sur une homogénéisation des résultats des caisses régionales. Le risque attaché aux liquidations des pensions de retraite reste cependant significatif, notamment en ce qui concerne l’exhaustivité des reports de données de carrière aux comptes des assurés.

Pour l’activité de recouvrement, la mise en place d’un plan national de contrôle de l’ordonnateur et celle d’un dispositif de contrôle commun à l’ACOSS et au RSI pour les travailleurs indépendants relevant du dispositif de l’interlocuteur social unique ont, avec la correction des principales distorsions affectant la dépréciation des créances, constitué des avancées notables durant l’exercice. Ces avancées doivent être poursuivies pour mettre en place des indicateurs de mesure du risque financier résiduel affectant le recouvrement des prélèvements. La méthode d’estimation des produits à recevoir reste également à améliorer.

Par ailleurs, l’approfondissement des travaux effectués dans l’ensemble des branches a conduit à renforcer certains constats, sans que ceci soit le signe d’une détérioration générale de la qualité des comptes.

L’exercice 2014 est ainsi caractérisé par la certification avec des réserves, pour la deuxième fois après l’exercice 2013 depuis l’obligation de certification des comptes du régime général (exercice 2006), des états financiers de la totalité des neuf entités du régime général.

La Cour a continué à s’inscrire dans une démarche d’accompagnement des différentes branches dans le cadre d’une trajectoire pluriannuelle de levée progressive des réserves.

La poursuite indispensable des progrès engagés suppose cependant la mise en œuvre de plans d’action pluriannuels par les organismes nationaux, sous le contrôle de leurs administrations de tutelle, de façon notamment à assurer :

- une extension du périmètre des dispositifs généraux de contrôle interne pour couvrir les principaux processus relatifs au recouvrement des prélèvements et à la gestion des prestations par les organismes nationaux et leurs réseaux, y compris dans les aspects de lutte contre les fraudes ;

la fiabilisation (ou l’établissement pour l’activité de recouvrement) de tests de mesure du risque financier résiduel et l’analyse de leurs résultats, dans le but de mettre en place des actions correctives pour en assurer beaucoup plus fortement la maîtrise ;

-le développement et la sécurisation des échanges de données informatisées avec les principaux partenaires ;

- l’amélioration de la méthodologie des estimations comptables.

Chapitre I

Les branches maladie et accidents du travail – maladies professionnelles

I - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 des branches maladie et accidents du travail – maladies professionnelles et de la CNAMTS

1. Au terme des vérifications dont elle rend compte à la fin du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2014 de la branche maladie, de la branche AT-MP et de la CNAMTS, signés le 13 mai 2015 par le directeur général et par l’agent comptable de la CNAMTS.

A. Les comptes combinés de la branche maladie

2. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes combinés de la branche maladie pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche, sous les quatre réserves suivantes :

réserve n° 1 – Le dispositif national de contrôle interne présente toujours un périmètre incomplet et les résultats des contrôles mis en œuvre ne sont pas suffisamment fiables, ce qui entraîne une incertitude sur les comptes ;

réserve n° 2 – Les prestations en nature en facturation directe sont affectées par des anomalies dans la gestion des droits des bénéficiaires, par le contrôle insuffisant des pièces justificatives et par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est élevée, principalement au détriment de l’assurance maladie, ce qui conduit à constater un désaccord sur les comptes ;

- réserve n° 3 – Les indemnités journalières maladie et maternité sont affectées par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est nettement plus élevée que celle jusque-là mesurée, ce qui conduit à constater un désaccord sur les comptes. Par ailleurs, le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle sur la correcte détermination des pensions d’invalidité, ce qui induit une incertitude sur les comptes ;

réserve n° 4 – La justification des comptes est affectée par des incertitudes portant sur la répartition des charges entre les régimes d’assurance maladie et entre les risques, sur l’évaluation des provisions pour charges et des dépréciations des créances ainsi que sur le rattachement des produits à l’exercice.

3. En application de la norme ISA 7063, la Cour appelle de nouveau l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la branche maladie des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de pensions d’invalidité au 31 décembre 2014, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.

4. Ces engagements sont particulièrement significatifs, peuvent être chiffrés de manière fiable et portent de surcroît sur des prestations ayant un objet identique à celui de prestations pour lesquelles l’État reconnaît des passifs à ce même titre (en l’espèce des provisions pour charges).

Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014 et l’évolution des constats

5. La Cour avait certifié les états financiers de la branche maladie pour l’exercice 2013 en assortissant sa position de quatre réserves relatives au dispositif de contrôle interne (réserve n° 1), aux prestations en nature (réserve n° 2), aux prestations en espèces (réserve n° 3) et à la justification des comptes (réserve n° 4).

6. Au 31 décembre 2014, les points d’audit suivants de la réserve n° 4 relative à la justification des comptes ont été satisfaits :

- le défaut d’exhaustivité et de fiabilité des données de séjours déclarées par les établissements de santé et prises en compte pour la répartition des dotations et forfaits hospitaliers entre les régimes et entre les risques ; une nouvelle partie de réserve sur la répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers est toutefois introduite, compte tenu d’une limitation aux travaux d’audit sur la détermination des coefficients de répartition mentionnés dans l’arrêté interministériel du 30 décembre 2014 ;

- le classement à tort en provisions de charges à payer au titre des dépenses liées aux dotations hospitalières.

7. L’approfondissement de ses travaux conduit la Cour à formuler, au titre de la réserve n°2 relative au contrôle interne des prestations en nature et de la réserve n°4 relative à la justification des comptes, deux nouvelles parties de réserve portant respectivement sur la gestion et le contrôle des droits des bénéficiaires de prestations en nature et sur le rattachement des produits à l’exercice.

8. La CNAMTS a réalisé à la demande de la Cour, pour la deuxième année consécutive, un test national portant sur un périmètre élargi de prestations en nature en facturation directe qui permet de fiabiliser la mesure du risque financier résiduel affectant ces prestations (cf. réserve ° 2). Les résultats de ce test, qui a vocation à être renouvelé annuellement, confirment la réalité et l’importance de ce risque, qui s’élève à 1,3 % des règlements.

9. La CNAMTS a également mis en place, à la demande de la Cour, un nouveau test national de mesure du risque financier résiduel affectant les prestations en espèces liquidées et payées par la branche (cf. réserve n° 3), qui a également vocation à être renouvelé chaque année. Les résultats de ce test mettent en évidence un taux de risque financier résiduel de 2,3 %, très supérieur au taux de 0,55 % calculé précédemment.

10. Les niveaux élevés du risque financier résiduel sur les prestations en nature en facturation directe et sur les indemnités journalières, dont le montant total représente environ 50 % des charges de prestations légales, affectent la fiabilité des comptes combinés. Ils requièrent la mise en place d’actions fortes et structurées afin de réduire l’incidence des erreurs de liquidation au détriment de l’assurance maladie ou des assurés sociaux.

B. Les comptes combinés de la branche AT-MP

11. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes combinés de la branche AT-MP pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche, sous les cinq réserves suivantes :

réserve n° 1 – La justification des comptes est affectée par des incertitudes relatives notamment à l’évaluation des provisions et des dépréciations des créances ainsi que par un désaccord portant sur la comptabilisation des charges supportées par la branche au titre de la pénibilité du travail ;

réserve n° 2 – Le dispositif national de contrôle interne présente toujours un périmètre incomplet et les résultats des contrôles mis en œuvre ne sont pas suffisamment fiables, ce qui entraîne une incertitude sur les comptes ;

réserve n° 3 – La détermination des taux de cotisation et le recouvrement des cotisations AT-MP demeurent affectés par des insuffisances du contrôle interne, ce qui induit une incertitude sur l’exhaustivité et l’exactitude des produits comptabilisés ;

réserve n° 4 – Le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle sur la correcte détermination des rentes AT-MP ; par ailleurs, les indemnités journalières sont affectées par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est nettement plus élevée que celle jusque-là mesurée, ce qui induit un désaccord sur les comptes ;

réserve n° 5 – Le règlement des prestations en nature en facturation directe est affecté par le contrôle insuffisant des pièces justificatives et par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière élevée conduit à constater un désaccord sur les comptes.

13. En application de la norme ISA 7064, la Cour appelle de nouveau l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la branche AT-MP des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de rentes d’accident du travail ou de maladie professionnelle au 31 décembre 2014 et de leurs ayants droit, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.

14. Ces engagements sont particulièrement significatifs, peuvent être chiffrés de manière fiable et portent de surcroît sur des prestations ayant un objet identique à celui de prestations pour lesquelles l’État reconnaît des passifs à ce même titre (en l’espèce des provisions pour charges).

Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014 et l’évolution des constats

15. La Cour avait certifié les états financiers de la branche AT-MP pour l’exercice 2013 en assortissant sa position de cinq réserves relatives à la justification des comptes (réserve n° 1), au dispositif de contrôle interne (réserve n° 2), à la détermination des taux et au recouvrement des cotisations AT-MP (réserve n° 3), aux prestations en espèces (réserve n° 4) et aux prestations en nature (réserve n° 5).

16. Au 31 décembre 2014, les points d’audit suivants ont été satisfaits :

- au titre de la réserve n° 1 sur la justification des comptes :

. le défaut d’exhaustivité et de fiabilité des données sur les séjours déclarées par les établissements de santé et prises en compte pour la répartition des dotations et forfaits hospitaliers entre les régimes et entre les risques ; une nouvelle partie de réserve sur la répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers est toutefois introduite, compte tenu d’une limitation aux travaux d’audit sur la détermination des coefficients de répartition mentionnés dans l’arrêté interministériel du 30 décembre 2014 ;

. le classement à tort en provisions de charges à payer au titre des dépenses liées aux dotations hospitalières.

- au titre de la réserve n° 3 sur le contrôle interne de la détermination des taux et du recouvrement des cotisations, l’absence d’évolution de l’application de tarification pour le correct classement des sections d’établissement au regard de la nature de leur activité.

C. Les comptes annuels de la CNAMTS

17. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :

réserve n° 1 – Les réserves exprimées par la Cour sur les comptes combinés de de la branche maladie et de la branche AT-MP au titre du périmètre du dispositif de contrôle interne, de la provision relative aux contentieux AT-MP, du contrôle interne de la détermination des taux et du recouvrement des cotisations AT-MP et de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse au titre de la pénibilité du travail portent sur des activités et des opérations effectuées par la CNAMTS.

réserve n° 2 – Les autres réserves et parties de réserves exprimées par la Cour sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP concernent la CNAMTS en sa qualité de caisse nationale qui attribue aux entités combinées des deux branches des dotations reflétant les charges que celles-ci comptabilisent.

18. La Cour avait certifié les états financiers de la CNAMTS pour l’exercice 2013 en assortissant également sa position de deux réserves relatives aux impacts sur les comptes annuels de l’établissement public de ses réserves sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP.

19. En application de la norme ISA 7065, la Cour appelle de nouveau l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la CNAMTS, au regard de sa qualité d’entité combinante des branches maladie et AT-MP, des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de pensions d’invalidité et de rentes AT-MP au 31 décembre 2014 et de leurs ayants droit, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.

II - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche maladie et de la CNAMTS

A. Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014

Au titre de la réserve n°4 relative à la justification des comptes

20. La répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers au prorata des durées de séjours déclarées par les établissements de santé, données non exhaustives et insuffisamment fiables (§ 121 à 126 du rapport de certification de l’exercice 2013) s’appuie, à compter de l’exercice 2014, sur les données médico-administratives transmises directement par les établissements publics de santé et assimilés à l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation6. Cette évolution permet de lever la partie de réserve correspondante. Une nouvelle partie de réserve sur la répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers est introduite, compte tenu d’une limitation aux travaux d’audit sur la détermination des coefficients de répartition mentionnés dans l’arrêté interministériel du 30 décembre 2014 ;

21. Les charges liées aux dotations hospitalières (6,3 Md€ en 2014) sont correctement classées en charges à payer, ce qui permet de lever pour les charges concernées les points d’audit relatifs au classement erroné des charges à payer en provisions (§ 131 à 135 du rapport de certification de l’exercice 2013).

B. Les réserves sur les comptes de la branche maladie et de la CNAMTS pour l’exercice 2014

1 - Le dispositif de contrôle interne de la branche

22. Le dispositif national de contrôle interne présente toujours un périmètre incomplet et les résultats des contrôles mis en œuvre ne sont pas suffisamment fiables, ce qui entraîne une incertitude sur les comptes.

23. Le dispositif national de contrôle interne de la branche défini par la CNAMTS relève d’une conception pertinente et couvre un périmètre étendu. Les plans de maîtrise socle prévoient les actions à mettre en œuvre par les services ordonnateurs des organismes du réseau. Le plan de contrôle socle de l’agent comptable définit les contrôles devant être effectués par les agents comptables du réseau. Ces deux cadres nationaux de référence sont étroitement articulés.

Le dispositif national de contrôle interne

24. Le dispositif national de contrôle interne défini par la CNAMTS couvre un périmètre encore incomplet d’activités.

25. Les référentiels nationaux de processus, qui doivent remplacer les plans de maîtrise socle (PMS) à l’horizon de la convention d’objectifs et de gestion (2017), n’ont pas encore été déployés. Ces derniers constituent donc toujours l’ossature du dispositif d’ensemble de contrôle interne. S’ils ont été étendus en 2014 aux risques liés à la sécurité des systèmes d’information dans les caisses primaires, ils ne couvrent pas certains processus et activités, tels que la gestion des activités contentieuses, les activités et les tâches des services médicaux et la lutte contre les fraudes.

26. L’absence de contrôle interne des activités contentieuses et le défaut d’intégration des activités du service médical dans les PMS affectent la couverture du risque contentieux devant les juridictions des contentieux général et technique.

27. La CNAMTS ne s’est pas dotée d’un dispositif de maîtrise des processus et des risques sous la forme de PMS. Le contrôle interne, qui se met progressivement en place, reste insuffisant pour apporter une assurance raisonnable sur le degré de maîtrise des risques par la caisse nationale de ses propres processus, conformément aux dispositions du décret du 14 octobre 20137. C’est en particulier le cas du contrôle interne de la recette8 des applications informatique.

28. Les conditions de mise en œuvre des actions de contrôle par les organismes du réseau connaissent des fragilités importantes.

29. L’objet et la périodicité des contrôles de supervision du directeur, ainsi que les modalités de détermination des échantillons de dossiers à contrôler, ne sont pas précisément définis par les instructions de la CNAMTS. Ces contrôles, qui constituent des contrôles de premier niveau, ne présentent pas toujours un caractère obligatoire et leurs traces et preuves ne sont pas systématiquement documentées.

30. Les contrôles obligatoires de l’agent comptable ne sont pas mis en œuvre de façon homogène à partir de méthodes d’échantillonnage ou selon une périodicité conformes aux prescriptions du plan de contrôle socle de l’agent comptable (PCSAC) et ne sont pas suffisamment supervisés. Certains contrôles n’avaient pas été réalisés en 2014 dans les organismes audités sur place par la Cour.

31. Ces contrôles ont une portée parfois insuffisante. Par exemple, le contrôle des déclarations de ressources lors de l’attribution de l’allocation supplémentaire d’invalidité repose sur des déclarations sur l’honneur mais les organismes du réseau n’ont pas accès aux données de la DGFiP sur les ressources des assurés sociaux pour vérifier l’exactitude des ressources déclarées. Lorsque les contrôles sont effectués a posteriori, ils ont une efficacité limitée : dans le cas de la couverture maladie universelle par exemple, les droits attribués pour une durée d’un an ne sont pas remis en cause en cas de détection d’une anomalie dans l’instruction des droits. Ils couvrent insuffisamment certains risques, notamment les anomalies de facturation des professionnels de santé (cf. ci-dessous) ou les erreurs concernant les indemnités journalières.

32. La CNAMTS n’appréhende pas de manière suffisamment fiable les résultats des contrôles effectués par les organismes du réseau.

33. La remontée nationale des résultats des contrôles obligatoires des agents comptables des organismes du réseau est complexe et insuffisamment fiable. En raison des limites de l’outil national de remontée des résultats, ceux-ci comportent des erreurs et des omissions et sont affectés par des difficultés d’interprétation dans le classement des anomalies entre les différentes catégories (type d’anomalie, anomalies avec ou sans incidence financière) et dans le calcul du préjudice évité.

La lutte contre les fraudes

34. Les risques liés au défaut de détection des fraudes, insuffisamment maîtrisés, continuent à affecter l’exactitude des prestations enregistrées dans les comptes.

35. Le préjudice financier détecté résultant des fraudes et abus atteint 196 M€ en 2014, en hausse de 29 M€ par rapport à 2013. Il ne représente encore que 0,1 % du montant des prestations en nature et en espèces liquidées par les deux branches. L’évaluation des enjeux financiers liés aux risques de fraudes externes n’est pas réalisée et les actions de lutte contre la fraude définies au plan national et local ne reposent pas sur une cartographie des risques de fraudes.

36. Les outils mis à la disposition des organismes du réseau, notamment les systèmes d’information, ne contribuent pas suffisamment à la détection des fraudes externes. La priorité accordée par ces organismes aux investigations menées sur les cas de fraudes détectées n’est pas suffisante. Les échanges de données avec d’autres administrations publiques restent également trop limités.

37. En matière de fraude interne, les risques de collusion entre les agents et des tiers sont insuffisamment pris en compte dans les actions de détection de la fraude. Les dispositifs de prévention des conflits d’intérêts sont inégalement mis en œuvre dans le réseau.

2 - Le contrôle interne des prestations en nature

38. Les prestations en nature en facturation directe sont affectées par des anomalies dans la gestion des droits des bénéficiaires, par le contrôle insuffisant des pièces justificatives et par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est élevée, principalement au détriment de l’assurance maladie, ce qui conduit à constater un désaccord sur les comptes.

39. Les prestations en nature (145,7 Md€) représentent 90,2 % des charges de prestations sociales de la branche maladie. Elles se répartissent entre les soins de ville (honoraires des professions médicales, des auxiliaires médicaux, médicaments…) d’un montant de 59 Md€ et les soins en établissements (établissements sanitaires, établissements médico-sociaux et cliniques privées) d’un montant de 86,7 Md€. Elles sont versées par les organismes de la branche (137,8 Md€) et par des mutuelles bénéficiant d’une délégation de gestion du régime général (7,9 Md€).

40. Elles comprennent notamment des prestations en nature facturées directement par les professionnels libéraux de santé pour les soins de ville, les cliniques, certains établissements et services médico-sociaux et, pour une faible part de leurs flux d’activité, les établissements publics de santé.

La gestion et le contrôle des droits des bénéficiaires de prestations en nature

41. La gestion et le contrôle des droits des bénéficiaires de prestations en nature présentent des faiblesses affectant la qualité des informations contenues dans les bases de données des caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) et la correcte liquidation des prestations.

42. La gestion des affiliations, des mutations internes au régime général ou inter-régimes et des mises à jour des dossiers des assurés sociaux requièrent des interventions manuelles qui, en raison de la complexité des règles applicables, affectent la fiabilité des données. Les contrôles aléatoires des agents comptables réalisés dans les organismes audités par la Cour mettent ainsi en évidence des taux d’anomalies élevés portant notamment sur la situation ouvrant droit, pour le bénéficiaire, à l’assurance maladie et sur la durée des ouvertures de droits.

43. L’absence de fermeture des droits pour des assurés mutés vers un autre régime d’assurance maladie ou vers une autre caisse est à l’origine de risques de paiements injustifiés dès lors que l’application de liquidation des prestations en nature ne bloque pas les remboursements au bénéfice de ces assurés. L’expiration des droits des assurés sociaux ne bloque pas non plus la liquidation des prestations en nature.

44. Dans le cadre de la télétransmission sécurisée des feuilles de soins électroniques, qui représentent environ 80 % du volume des facturations, les professionnels de santé bénéficient d’une garantie de paiement sur la base des informations contenues dans les cartes d’assurance maladie en cas de tiers payant. En l’absence d’une mise à jour régulière de ces informations, la prise en charge des soins peut se faire sur une base de droits erronés.

45. Un contrôle des droits aux prestations des personnes ayant déclaré à l’administration fiscale avoir quitté le territoire national a été mis en place à partir de données provenant de la DGFiP. Celles-ci ont cependant été reçues avec retard et n’ont été exploitées que partiellement par les CPAM. Les résultats, mesurés par le nombre de fermetures de droits, sont inférieurs aux attentes de la CNAMTS.

La réalité et l’exactitude des prestations

46. Des règlements de prestations demeurent dépourvus de pièces justificatives, même a posteriori, ce qui est susceptible d’affecter la réalité des prestations concernées.

47. En principe, le règlement de factures par les organismes de sécurité sociale et les enregistrements comptables correspondants sont conditionnés par la réception préalable de pièces justificatives (feuilles de soins, prescriptions médicales) et la conformité des factures à ces dernières. Depuis 2005, les organismes sont cependant admis à régler les factures télétransmises par les professionnels de santé et les établissements sans attendre la réception de pièces justificatives dans le cadre d’un dispositif dit d’ « ordonnancement global explicite » (OGE).

48. L’OGE ne permet pas de contrôler, au moment du paiement, la conformité des montants facturés aux actes de soins effectivement prescrits. Les pièces justificatives doivent donc être rapprochées des paiements postérieurement à ces derniers.

49. L’amélioration de la réception des pièces justificatives des paiements s’est poursuivie grâce au développement de la dématérialisation (Cd-rom, télétransmission par le système SCOR) et à un meilleur suivi par les caisses de leur réception effective. Cependant, les organismes du réseau ne sont pas toujours en possession a posteriori des pièces justificatives. Le taux d’anomalies lié à l’absence de pièces justificatives mesuré lors des contrôles locaux réalisés par les agents comptables en vue de calculer l’indicateur de fiabilité des prestations en nature est de 2,6 % des décomptes contrôlés.

50. Les pièces justificatives à l’appui des factures télétransmises sont conservées par les établissements des secteurs sanitaire et médico-social et rarement demandées par les organismes du réseau lorsque les parties appliquent un protocole d’accord de conservation des pièces justificatives par les établissements.

51. Pour les paiements relatifs à des soins en dehors du ressort géographique de la caisse de rattachement des bénéficiaires, les professionnels de santé sont tenus d’adresser les pièces justificatives des flux dématérialisés à leur propre caisse de rattachement. Ces documents ne sont pas transmis aux caisses des bénéficiaires, hormis les cas de télétransmission des pièces justificatives via le dispositif SCOR qui les rend consultables par toutes les caisses, en cours de montée en charge avec certaines professions.

52. Les faiblesses afférentes aux contrôles de la facturation des professionnels de santé et des établissements des secteurs sanitaire et médico-social affectent la maîtrise des risques relatifs à la réalité et à l’exactitude des prestations.

53. L’application IRIS supporte la liquidation des prestations en nature facturées directement, sous format électronique ou papier, par les professionnels libéraux de santé et les établissements publics et privés des secteurs sanitaire et médico-social non financés par des dotations et forfaits globaux (68,7 Md€).

54. En cas d’anomalie sur les flux de facturation, les contrôles embarqués dans l’application provoquent suivant les cas des rejets, qui bloquent la liquidation du dossier, ou des signalements, non bloquants, qui sont paramétrés nationalement ou localement. Les décisions de création, de suppression ou de désactivation de ces contrôles ne procèdent pas toujours d’une analyse préalable et formalisée des risques financiers. Le périmètre des rejets et des signalements paramétrés par la CNAMTS, qui doivent être traités obligatoirement par les caisses primaires, est encore insuffisamment étendu.

55. Le catalogue national des consignes de traitement des rejets et des signalements couvre un périmètre encore insuffisant d’anomalies et les consignes définies localement, trop nombreuses ou trop complexes, ne permettent pas toujours un traitement pertinent par les techniciens.

56. L’application IRIS ne contrôle pas la conformité de la facturation à la prescription. Cette faiblesse est à l’origine d’anomalies de facturation, notamment pour les pharmaciens, les auxiliaires médicaux (infirmiers, kinésithérapeutes…) ou les ambulanciers.

57. Des anomalies de facturation portant sur le non-respect des règles d’association, de cumul et de majoration d’actes ne sont pas détectées par l’application IRIS. Les faiblesses de l’application dans le contrôle des règles de facturation sont plus importantes pour les actes relevant de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) que de la classification commune des actes médicaux (CCAM). Pour les actes soumis à la NGAP, l’application IRIS ne bloque pas la facturation erronée de majorations (forfait pédiatrique, majoration généraliste enfant), d’actes non cumulables (soins infirmiers, actes d’orthophonie) d’actes réalisés selon une périodicité non conforme aux dispositions applicables ou d’actes comportant un coefficient n’existant pas dans la nomenclature. Pour les actes soumis à la CCAM, l’application IRIS ne bloque pas la facturation erronée d’associations d’actes les plus fréquentes pour diverses catégories de professionnels de santé (ophtalmologie, radiologie, cardiologie) et le cumul irrégulier d’honoraires de consultations et d’actes techniques. Elle n’est pas en mesure de contrôler le respect de certaines règles de majorations d’actes fixées par la CCAM, telles que la majoration de 21,8 % prévue pour les actes de radiographie lorsqu’ils sont réalisés par les radiologues, dont le coût pour le régime général atteint 161 M€.

58. En l’absence d’interface entre l’application et la base de données dans laquelle ces décisions sont enregistrées, le remboursement de prestations pour des actes ou traitements ayant fait l’objet d’un refus d’entente préalable après avis du contrôle médical n’est pas bloqué par le système.

59. La détection des paiements multiples est assurée par un contrôle a priori, via l’outil CONDOR, intégré à l’application IRIS, mais sa profondeur, limitée à cinquante jours, et le périmètre couvert, restreint à un nombre limité de professionnels de santé, ne permettent de détecter qu’une partie des paiements multiples préalablement au paiement. Les paiements multiples sont également détectés par des requêtes a posteriori, dans le cadre de contrôles obligatoires de l’agent comptable, dont la profondeur historique, généralement limitée à six mois, reste insuffisante. Le contrôle des dossiers détectés par ces requêtes n’est pas non plus exhaustif.

60. La faiblesse des contrôles a priori n’est pas compensée par les contrôles a posteriori des agents comptables, qui demeurent insuffisants.

61. Les contrôles de la facturation effectués a posteriori par les agents comptables au vu des pièces justificatives transmises portent sur des échantillons très réduits. Le PCSAC prescrit aux agents comptables de contrôler une fois tous les deux ans, pour chaque émetteur, la présence des pièces justificatives et la conformité des règlements à celles-ci dans un lot de pièces justificatives. Ces contrôles portent en outre sur un nombre limité de points de contrôle et ne couvrent pas la totalité des professionnels de santé. Leurs résultats sont donc difficilement appréciables.

Le risque financier résiduel

62. L’indicateur de fiabilité des prestations en nature déterminé au niveau local ne permet pas de mesurer de façon exhaustive et homogène suivant les CPAM la fréquence et l’impact des erreurs de liquidation.

63. Depuis 2009, la CNAMTS détermine un indicateur de fiabilité des prestations en nature facturées directement (« IF-PN ») à partir des contrôles effectués par les agences comptables des organismes du réseau. L’échantillon considéré compte environ 89 500 dossiers.

64. Pour l’exercice 2014, le taux de fréquence des anomalies de liquidation s’élève à 6,31 % contre 4,13 % en 2013. L’incidence financière de ces anomalies est évaluée à 0,87 % en 2014 contre 0,64 % en 2013. Rapportée au montant total de la production de l’exercice, elle peut être estimée à 461 M€. Les indus en faveur des professionnels de santé et des assurés sociaux, au détriment de l’assurance maladie, en représentent une part prépondérante (88 %).

65. Cet indicateur présente toutefois des limites tenant notamment à l’hétérogénéité des conditions dans lesquelles les contrôles sont effectués et au périmètre incomplet de la mesure qui ne tient pas compte des dossiers dont les pièces justificatives sont absentes lors du contrôle (2,6 % en 2014).

66. La mise en place d’un test national de « re-liquidation » confirme l’insuffisante fiabilité du système de mesure du risque financier résiduel de la branche au niveau local et l’incidence financière élevée sur les comptes des erreurs de liquidation.

67. Depuis l’exercice 2013, afin de fiabiliser la mesure du risque financier résiduel, la CNAMTS a mis en place, à la demande de la Cour, un test national de « re-liquidation » des prestations en nature en facturation directe, qui sera renouvelé annuellement. En 2014, ce contrôle national a porté sur 1 297 dossiers (contre 888 en 2013).

68. À l’issue de ce contrôle, 87 dossiers de l’échantillon comportaient une anomalie avec incidence financière, soit 6,7 % de l’échantillon contrôlé (contre 4,8 % en 2013). Après pondération par catégorie de professionnels de santé et par type de flux, la fréquence des anomalies avec incidence financière s’établit à 5,29 %. Compte tenu de la taille de l’échantillon, ce résultat donne une assurance à 95 % que ce taux est compris entre 4,09 % et 6,60 %.

69. Le montant moyen des anomalies étant de 15,38 € après pondération, ce résultat donne une assurance à 95 % que le montant total de l’incidence financière des erreurs de liquidation est compris entre 0,7 Md€ et 1,1 Md€, avec un montant moyen de 910 M€, soit 1,32 % du montant des règlements concernés, qui s’élèvent à environ 70 Md€.

70. Les anomalies relevées concernent principalement des facturations de médicaments, de produits et de prestations injustifiées au regard des prescriptions (quantité délivrée excédant la prescription, renouvellement à tort, double facturation, réalisation d’actes non prescrits), des facturations indues d’indemnités kilométriques par des professionnels de santé ou des transporteurs sanitaires, et des remboursements erronés au regard des droits des bénéficiaires (non- application de la retenue pour absence de médecin traitant, prise en charge à 100 % à tort…). Si toutes les catégories de professionnels de santé sont concernées, les principales anomalies se rapportent à la facturation des pharmaciens, des infirmiers et des transporteurs sanitaires.

Les prestations réglées par les mutuelles

71. Les dispositifs visant à sécuriser la liquidation des prestations en nature par les mutuelles gestionnaires du régime obligatoire (7,9 Md€) ne permettent pas de disposer d’une assurance raisonnable sur l’efficacité du contrôle interne mis en œuvre par les mutuelles.

72. Les mutuelles communiquent à la CNAMTS des rapports sur leur dispositif de contrôle interne qui font l’objet d’une attestation de leurs commissaires aux comptes. Cependant, ces rapports comportent peu d’éléments permettant d’apprécier l’efficacité du contrôle interne.

73. Le contrôle par la branche maladie de l’activité des mutuelles repose principalement sur des tests réalisés par la CNAMTS sur les systèmes d’information et sur des audits des sections locales mutualistes réalisés par des auditeurs des organismes du réseau.

74. La conception des plans de tests destinés à vérifier la fiabilité des systèmes d’information des mutuelles est peu formalisée et les enjeux et risques financiers ne sont pas suffisamment pris en compte lors de la définition des cas de tests. Leur nombre et les types de prestations couvertes sont insuffisants pour constituer un échantillon représentatif.

75. Les résultats des tests réalisés sur deux systèmes d’information distincts de celui de la CNAMTS, couvrant près de 70 % des bénéficiaires, font apparaître une fréquence d’anomalies significative qui crée une incertitude sur la fiabilité de la liquidation des prestations en nature.

76. La notation établie par les auditeurs des organismes du réseau n’est pondérée ni entre les processus, selon qu’ils impliquent ou non une liquidation de prestations, ni en fonction du poids de l’activité au sein d’un même processus.

77. La méthode d’audit sur place ne permet pas non plus un examen approfondi des pièces justificatives, qui ne sont généralement consultées que le jour de l’audit. Les auditeurs ne sont pas toujours en mesure de réaliser des tests de détails sur les processus audités, contrairement aux préconisations de la CNAMTS.

78. Une proportion significative (environ 14 %) du nombre de décomptes de prestations contrôlés a été liquidée sans que les pièces justificatives ne soient réceptionnées par les mutuelles, y compris a posteriori. Ce taux est très supérieur à celui observé dans les caisses primaires du régime général (2,6 %).

79. La fragilité de l’indicateur mesurant la fiabilité des paiements des prestations en nature ne permet pas de disposer d’une assurance suffisante de la maîtrise du risque financier résiduel.

80. Pour dix-huit mutuelles, représentant 95 % du montant des prestations en nature liquidées en 2014, soit 7,5 Md€, les erreurs de liquidation ont une incidence financière égale à 0,40 % du montant de leurs règlements, soit 30 M€.

81. Cependant, la fiabilité de cette mesure n’est pas assurée. Le calcul de l’indicateur repose sur des contrôles effectués par les mutuelles, sur la base d’un échantillon d’environ 800 dossiers. Les auditeurs des CPAM ne réalisent pas toujours une supervision des dossiers contrôlés. De plus, les dossiers sans pièces justificatives ne sont pas pris en compte dans la mesure.

82. Enfin, les résultats présentent une forte hétérogénéité, avec un taux d’incidence financière des anomalies de liquidation variant de plus de 1,3 % pour trois mutuelles, dont deux sont de taille importante, à moins de 0,3 % pour dix mutuelles, et même une valeur nulle pour deux mutuelles.

3 - Le contrôle interne des prestations en espèces

83. indemnités journalières maladie et maternité sont affectées par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est nettement plus élevée que celle jusque-là mesurée, ce qui conduit à constater un désaccord sur les comptes. Par ailleurs, le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle sur la correcte détermination des pensions d’invalidité, ce qui induit une incertitude sur les comptes.

L’exactitude des indemnités journalières

84. L'exactitude des indemnités journalières (9,6 Md€) demeure affectée par la complexité de la réglementation et par l’absence de clarification d’une partie des règles de gestion au niveau national.

85. Les anomalies de liquidation des indemnités journalières résultent, dans une certaine mesure, de la complexité de la réglementation applicable, notamment quant aux conditions d’ouverture des droits et à la détermination de la période ou des salaires de référence.

86. Des pratiques locales de simplification des règles de liquidation, ou le défaut de clarification de certains points de la réglementation, notamment pour les personnes dont l’activité est discontinue, tels les travailleurs intérimaires, affectent l’exactitude et l’exhaustivité des charges d’indemnités journalières dans les comptes.

87. Les reprises anticipées de travail non signalées par les employeurs ne sont pas connues par les caisses et peuvent donner lieu à un versement à tort d’indemnités journalières.

88. Le processus de liquidation des indemnités journalières supporté par l’application PROGRES PE présente des faiblesses structurelles.

89. Les informations portées sur les attestations de salaires télétransmises, notamment le nombre d’heures travaillées et le montant des salaires dans la période de référence, sont intégrées automatiquement dans l’application, sans contrôle bloquant. La réalité de l’existence de l’employeur ou de son activité n’est pas non plus vérifiée.

90. L’accès à des fonctions de modification des données des assurés sociaux dans l’application est insuffisamment sécurisé et ne permet pas de couvrir le risque théorique de fraude interne.

91. Les actions de contrôle préalables au versement des indemnités journalières sont insuffisantes.

92. Des contrôles locaux supplémentaires mis en place dans certaines CPAM, effectués par les services de l’ordonnateur ou de l’agent comptable, mettent en évidence des anomalies significatives non identifiées par les contrôles obligatoires des agents comptables, ce qui montre que ces derniers ont un périmètre trop limité et couvrent insuffisamment les risques d’erreurs de liquidation.

Le risque financier résiduel relatif aux indemnités journalières

93. L’indicateur de fiabilité des indemnités journalières calculé au niveau local ne retrace pas de manière exhaustive les erreurs résiduelles qui affectent les paiements

94. Depuis 2009, la CNAMTS détermine un indicateur de fiabilité des indemnités journalières (« IF-PE ») à partir des contrôles effectués par les agences comptables des organismes du réseau. L’échantillon considéré compte environ 175 000 dossiers.

95. En 2014, l’incidence financière moyenne des anomalies s’élève à 0,55 % des règlements, soit 54 M€. Pour les risques maladie, maternité et AT-MP, les taux d’incidence financière sont respectivement de 0,48 %, 0,54 % et 0,75 %.

96. Cet indicateur présente toutefois des limites tenant à l’hétérogénéité des conditions dans lesquelles les contrôles sont effectués et à la profondeur insuffisante de ces contrôles. Plusieurs données de base de la liquidation ne sont ainsi presque jamais contrôlées (situation de salarié, existence de l’entreprise).

97. L’incidence financière des erreurs de liquidation des indemnités journalières évaluée à l’issue d’un test national de « re-liquidation » excède très largement celle déterminée par l’indicateur de fiabilité mesuré au niveau local.

98. Afin de fiabiliser la mesure du risque financier résiduel, la CNAMTS a effectué pour la première fois en 2014, à la demande de la Cour, un test national de « re-liquidation » des prestations en espèces, qui sera renouvelé annuellement. Ce contrôle a porté sur un échantillon de 898 décomptes d’indemnités journalières des risques maladie, maternité et accidents du travail.

99. À l’issue de ce contrôle, la fréquence des décomptes avec anomalies à incidence financière dans l’échantillon est de 11,9 %. Compte tenu de la taille de l’échantillon, ce résultat donne une assurance à 95 % que ce taux est compris entre 9,9 % et 14,2 %.

100. Le montant moyen pondéré des anomalies étant de 82,30 €, ce résultat donne une assurance à 95 % que l’incidence financière des anomalies de liquidation affectant les indemnités journalières maladie, maternité et accidents du travail est comprise entre 194 M€ et 279 M€, avec un montant moyen de 234 M€, soit 2,3 % des règlements concernés, qui s’élèvent à environ 10 Md€.

101. Les anomalies relevées concernent des indus à hauteur de 70 % et des rappels à hauteur de 30 %. Elles concernent principalement une durée erronée d’indemnisation (jours non prescrits, délai de carence non appliqué), des erreurs dans la détermination de la période ou du salaire de référence servant au calcul de l’indemnité, notamment pour des salariés poly-actifs ou des personnes à activité discontinue (intérimaires, chômeurs), ainsi que des paiements en l’absence de droits ouverts.

Les pensions d’invalidité

102. Le dispositif de contrôle interne des pensions d’invalidité (5,4 Md€) présente une efficacité limitée et procure une assurance au mieux partielle sur l’absence d’anomalies significatives dans les comptes.

103. La fiabilité des données entrantes transmises par le service médical, telles que l’état d’invalidité, ou par les assurés, telles que les ressources prises en compte pour liquider les pensions d’invalidité, demeure imparfaitement assurée.

104. La complexité des règles de détermination du salaire annuel moyen pour les assurés ne totalisant pas dix années d’assurance est susceptible d’affecter, dans une mesure indéterminée, l’exactitude du montant des pensions attribuées ou mises à jour.

105. L’indicateur destiné à mesurer le niveau de maîtrise par les ordonnateurs du processus de liquidation ne distingue pas les premières attributions, les mises à jour ayant une incidence financière et les mises à jour sans incidence financière. Sa pertinence, au regard de son objet, est donc limitée.

106. Les contrôles de l’agent comptable sur les premières attributions de pensions d’invalidité montrent des taux d’anomalies supérieurs à l’objectif national de 2 % dans 31% des caisses. S’agissant des allocations supplémentaires d’invalidité, les taux d’anomalie sont en moyenne de 8 %.

107. Les contrôles obligatoires a priori des mises à jour avec modification du montant de la pension ne sont pas toujours effectués. En cas de surcharge, ils peuvent être validés automatiquement à l’échéance. Cette carence n’est pas toujours compensée par un contrôle a posteriori.

4 - La justification des comptes

108. La justification des comptes est affectée par des incertitudes portant sur la répartition des charges entre les régimes d’assurance maladie et entre les risques, sur l’évaluation des provisions pour charges et des dépréciations des créances ainsi que sur le rattachement de produits à l’exercice.

La répartition des charges entre les régimes et entre les risques

109. Les montants des dotations et forfaits alloués aux établissements publics de santé et assimilés pris en charge par le régime général au titre des risque maladie et maternité, déterminés en fonction des données du programme médicalisé des systèmes d’information (50,4 Md€) n’ont pas pu être vérifiés par la Cour, ce qui représente une limitation à l’audit.

110. En application de l’article L.175-2 du code de la sécurité sociale,, les sommes versées au titre des forfaits et dotations annuels hospitaliers sont réparties, à compter de l’exercice 2014, entre les régimes d’assurance maladie selon les coefficients fixés par un arrêté interministériel, en fonction des charges observées pour chacun des régimes dans le système commun d’informations (PMSI), pour le dernier exercice connu. L’arrêté du 30 décembre 2014 a fixé la part du régime général à 85,85 %, (dont 81,64 % pour le risque maladie, 3,57 % pour le risque maternité et 0,64 % pour le risque AT-MP).

111. La Cour n’a pas pu disposer des éléments chiffrés sous-jacents permettant de justifier les coefficients de répartition fixés par l’arrêté précité.

112. La répartition entre les régimes des dotations et forfaits globaux versés aux établissements et services médico-sociaux (ESMS) repose sur des données insuffisamment fiables.

113. Les montants définitifs des dotations versées aux ESMS (15,5 Md€ pour l’ensemble des caisses pivot, dont 12,8 Md€ pour celles du régime général) sont répartis par la CNAMTS en fonction des différents types d’établissements accueillant des personnes âgées ou handicapées, sur la base des effectifs de résidents affiliés à chaque régime déclarés par les établissements par la voie de tableaux trimestriels.

114. Les contrôles des caisses primaires sur la fiabilité des effectifs de résidents déclarés par les établissements restent limités et ne portent pas sur la cohérence de ces déclarations avec le nombre des entrées et des sorties de ces établissements.

115. La répartition entre les branches maladie et AT-MP des indemnités journalières et des charges et produits de gestion courante est affectée par des incertitudes.

116. Les indemnités journalières versées et comptabilisées dans le cadre d’accidents du travail et de maladies professionnelles reconnus demeurent, pour partie, des indemnités provisionnelles supportées à tort par la branche maladie compte tenu de régularisations tardives et non exhaustives.

117. La répartition entre les deux branches des charges de gestion courante (6,7 Md€) repose dans les organismes du réseau sur des données insuffisamment fiables de comptabilité analytique. Les charges imputées au compte de résultat de la CNAMTS sont évaluées à partir des données de comptabilité analytique des organismes du réseau, qui ne correspondent pas aux activités de l’établissement public.

Les provisions pour charges

118. Une partie des provisions pour charges de prestations légales devrait être comptabilisée en charges à payer et certaines dotations relevant du fonds d’intervention régional (FIR) présentent des incertitudes.

119. Une part prépondérante de la provision pour charges de prestations légales constituée au titre des soins de ville, des soins en établissements et des indemnités journalières, correspondant à 68 % du montant comptabilisé (5,9 Md€), devrait être comptabilisée en charges à payer, leur échéance et leur montant ayant un caractère certain à la date de l’arrêté des comptes.

120. Il existe une incertitude sur le montant et la répartition entre charges à payer et provisions des dépenses relevant de plusieurs enveloppes du FIR (permanence des soins en établissements de santé et en ambulatoire, amélioration de la qualité et de la coordination des soins, prévention et éducation thérapeutique) qui s’élèvent à 291 M€. Les pièces justificatives fournies aux caisses par les agences régionales de santé sont insuffisantes. Cette incertitude est sans effet sur le résultat de l’exercice.

121. Les provisions pour charges comptabilisées au titre des dotations et forfaits versés aux établissements et services médico-sociaux relevant du champ du handicap (4,4 M€) et de la participation aux cotisations sociales des médecins libéraux ayant adhéré au contrat d’accès aux soins pour les exercices 2013 et 2014 (62 M€) sont affectées par une incertitude.

122. Le dénouement, en 2014, de la provision constituée à la clôture de l’exercice 2013 au titre des dotations et forfaits versés aux ESMS du secteur du handicap a mis en évidence des écarts par rapport aux charges constatées, résultant de discordances entre les dotations saisies par les agences régionales de santé dans l’application mise à leur disposition par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et les paiements enregistrés par les caisses dans la base de données de l’assurance maladie.

123. Des discordances demeurent à la clôture de l’exercice 2014 sur les montants enregistrés dans les deux systèmes d’information, conduisant à une incertitude de l’ordre de 77 M€.

124. La provision pour participation aux cotisations sociales des médecins libéraux ayant adhéré au contrat d’accès aux soins, comptabilisée pour la première fois à la clôture de l’exercice 2014, est destinée à couvrir la participation due au titre des exercices 2013 et 2014. La transmission tardive des éléments et les inexactitudes relevées par la CNAMTS fragilisent l’estimation de la provision au titre de l’exercice 2013 (30 M€) comptabilisée le jour de la clôture définitive des comptes. En l’absence de données relatives aux déclarations de ressources et au nombre de médecins libéraux ayant respecté leurs engagements contractuels, l’évaluation de la provision au titre de l’exercice 2014 (32 M€) ne repose pas sur des données suffisamment probantes.

Les dépréciations de créances

125. Une incertitude affecte le montant des créances relatives aux recours contre tiers (1,2 Md€) ainsi que l’évaluation des dépréciations de ces créances (632 M€).

126. Les recours contre tiers désignent les recours engagés par les caisses contre les tiers responsables d’un dommage en vue d’obtenir le remboursement des prestations versées aux victimes.

127. De nombreuses anomalies ont été relevées dans le recensement de ces créances dans les organismes audités ainsi que des difficultés de rapprochement entre l’applicatif de gestion de ces créances et la comptabilité.

128. L’évaluation de la provision repose sur deux méthodes différentes, selon l’année de naissance des créances, qui ne sont pas cohérentes entre elles. La méthode retenue pour les créances nées en 2007 et postérieurement retient un taux de recouvrement déterminé à partir des données d’un seul exercice, ce qui pose un problème de représentativité des données prises en compte. Pour les créances antérieures à 2007, la méthode d’évaluation retenue a été insuffisamment documentée.

129. Les dépréciations de créances sur débiteurs divers et de créances d’indus sur prestations, insuffisamment encadrées et vérifiées par la CNAMTS, sont affectées d’une incertitude.

130. Les provisions pour dépréciation des créances sur débiteurs divers9 (assurés sociaux, établissements des secteurs sanitaire et médico-social, professionnels libéraux de santé, employeurs), qui s’élèvent à 254 M€ hors indus sur prestations, sont évaluées par les caisses à partir de l’examen individuel de chaque créance.

131. Les contrôles effectués par la CNAMTS sur les montants de dépréciations comptabilisés par les caisses sont insuffisants. Ils ne portent ni sur la classification en créances douteuses, ni sur la détermination du taux de dépréciation. Dans les organismes audités par la Cour, les dépréciations apparaissent insuffisantes au regard de l’historique de recouvrement de ces créances.

132. Les créances résultant d’indus sur prestations (207 M€) sont insuffisamment dépréciées (76 M€). Pour les créances nées à partir de 2008, la détermination d’un taux de provisionnement sur la base du taux de recouvrement des créances d’un seul exercice ne présente pas une fiabilité suffisante.

Le rattachement des produits à l’exercice

133. Une incertitude affecte le correct rattachement à l’exercice des produits relatifs aux recours contre tiers lorsque la responsabilité des tiers est certaine.

134. Les produits relatifs aux recours contre tiers s’élèvent à 895 M€ en 2014.

135. Lorsque la responsabilité du tiers est reconnue comme certaine, les caisses procèdent à une première notification « provisoire » de leur créance sur la base des prestations versées jusqu’à cette date. La notification « définitive » n’intervient que lorsque l’état de la victime est consolidé, ce qui peut prendre plusieurs années.

136. Les produits correspondant au remboursement par les tiers responsables des prestations versées entre la notification provisoire et la notification définitive de la créance sont comptabilisés dans l’exercice au cours duquel les caisses notifient la créance définitive, alors qu’ils devraient être rattachés aux exercices correspondant au versement des prestations.

La comptabilisation des dépenses relevant du fonds d’intervention régional

137. Les règlements effectués par les caisses sur la base des décisions attributives de financement des agences régionales de santé risquent de se traduire par une évaluation erronée des charges comptabilisées.

138. La complexité des circuits de liquidation et de paiement des dépenses relevant du Fonds d’intervention régional (FIR) est à l’origine de risques de doubles paiements et de paiements partiels ou erronés.

139. Les caisses ne sont pas en mesure de contrôler la correcte imputation comptable des dépenses et le respect des règles d’éligibilité des dépenses au financement par les crédits du FIR.

La caisse de Mayotte

140. L’absence d’intégration de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) au périmètre de combinaison des comptes induit une minoration des produits et des charges de la branche.

141. En tant qu’entité soumise au contrôle juridique et financier de la CNAMTS, au sens de l’arrêté du 27 novembre 2006 portant adoption des règles de combinaison des comptes des organismes de sécurité sociale, la CSSM devrait être intégrée dans les comptes combinés de la branche.

III - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche AT-MP
et de la CNAMTS

A. Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014

Au titre de la réserve n° 1 relative à la justification des comptes

142. La modification du mode de répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers (§ 168 et 169 du rapport de certification de l’exercice 2013) permet de lever la partie de la réserve correspondante. Une nouvelle partie de réserve sur la répartition entre les régimes et entre les risques des dotations et forfaits hospitaliers est toutefois introduite, compte tenu d’une limitation aux travaux d’audit sur la détermination des coefficients de répartition mentionnés dans l’arrêté interministériel du 30 décembre 2014.

143. Le classement de dépenses hospitalières en charges à payer et non plus en provisions permet de lever pour les charges concernées le point d’audit relatif au classement erroné des charges à payer en provisions (§ 171 du rapport de certification de l’exercice 2013).

Au titre de la réserve n°3 relative au contrôle interne de la détermination des taux et du recouvrement des cotisations

144. Le risque d’affectation erronée d’un code risque aux sections d’établissement, au regard de la nature de leur activité (§ 185 du rapport de certification de l’exercice 2013), a été réduit grâce au déploiement d’une nouvelle version de l’application de tarification SGE-TAPR et à la mise en place de nouvelles requêtes.

B. Les réserves sur les comptes de la branche AT-MP et de la CNAMTS pour l’exercice 2014

1 - La justification des comptes

145. La justification des comptes est affectée par des incertitudes relatives notamment à l’évaluation des provisions et des dépréciations des créances ainsi que par un désaccord portant sur la comptabilisation des charges supportées par la branche au titre de la pénibilité du travail.

La provision pour réduction des produits de cotisations au titre des contentieux

146. Des incertitudes affectent l’évaluation de la provision pour réduction des produits de cotisations au titre des contentieux relatifs à l’application de la législation AT-MP pendants à la clôture de l’exercice (478 M€).

147. Des anomalies affectent le recensement des contentieux AT-MP par les organismes du réseau. Elles sont liées, dans l’attente du déploiement d’une application nationale de gestion des contentieux dont l’élaboration est en cours, à l’utilisation d’outils locaux hétérogènes et inadaptés au suivi des contentieux et, dans une moindre mesure, à l’application imparfaite de consignes nationales de traitement méritant parfois d’être précisées.

148. L’évaluation de la provision est affectée d’une incertitude résultant de l’absence de données relatives à son dénouement, qui conduit la CNAMTS à retenir des paramètres et des hypothèses fragiles, notamment quant à la répartition des pertes totales de cotisations entre celles se rapportant à des taux déjà notifiés au 31 décembre 2014, à provisionner, et celles affectant les taux futurs de cotisations, ne justifiant pas la constitution d’une provision.

La répartition entre les régimes et entre les risques

149. Les montants de dotations et forfaits alloués aux établissements publics de santé et assimilés pris en charge par le régime général au titre des risques accidents du travail et maladies professionnelles (377 M€) n’ont pas pu être vérifiés par la Cour, ce qui représente une limitation à l’audit.

150. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 109 à 111 supra).

151. La répartition entre les branches maladie et AT-MP des charges de prestations en nature et des charges de gestion courante est affectée par des incertitudes.

152. Le risque de défaut de régularisation, à la suite des rejets ou des décisions de classement sans suite des demandes de reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, induit un risque de surévaluation des charges de prestations en nature de la branche AT-MP.

153. Pour les charges de gestion courante, il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 117 supra).

Les provisions pour charges

154. Les montants des charges à payer et provisions sur les charges de prestations légales et sur certaines dotations relevant du fonds d’intervention régional (FIR) présentent des incertitudes.

155. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 118 à 120 supra).

Les dépréciations de créances

156. Une incertitude affecte le montant des créances relatives aux recours contre tiers (649 M€) ainsi que l’évaluation des dépréciations de ces créances (348 M€).

157. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 125à 128 supra).

158. Les dépréciations de créances sur débiteurs divers et de créances d’indus sur prestations, insuffisamment encadrées et vérifiées par la CNAMTS, sont affectées d’une incertitude.

159. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 129 à 132 supra).

La contribution à la branche vieillesse au titre de la pénibilité du travail

160. Le traitement de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse au titre de la pénibilité du travail n’est pas conforme à la réalité des droits et des obligations des deux branches et au principe d’indépendance des exercices.

161. En application de la loi du 9 novembre 2010, la branche AT-MP assure le financement des dépenses supplémentaires supportées par la branche vieillesse au titre de la pénibilité du travail par le versement d’une contribution annuelle fixée par la loi de financement de la sécurité sociale.

162. Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2011 et 2012 ont respectivement fixé cette contribution à 35 M€ et 110 M€. En l’absence de nouveaux besoins de financement du dispositif, les lois de financement de la sécurité sociale pour les exercices suivants n’ont pas prévu de nouvelles contributions.

163. La totalité de cette contribution (145 M€) a été comptabilisée dans les charges des exercices 2011 et 2012. Or, les comptes combinés de la branche AT-MP auraient dû comptabiliser pour chaque exercice les montants effectivement pris en charge, qui correspondent aux dépenses supportées par la branche vieillesse au titre de chaque exercice. Celles-ci se sont élevées à seulement 47 M€ entre 2011 et 2013, et 41 M€ au cours de l’exercice 2014, soit 88 M€ au total à fin 2014. Cette erreur de comptabilisation aurait dû être corrigée.

Le rattachement des produits à l’exercice

164. Une incertitude affecte le correct rattachement à l’exercice des produits relatifs aux recours contre tiers lorsque la responsabilité des tiers est certaine (454 M€).

165. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 133 à 136 supra).

La caisse de sécurité sociale de Mayotte

166. L’absence d’intégration de la caisse de sécurité sociale de Mayotte au périmètre de combinaison des comptes induit une minoration des produits et des charges de la branche.

167. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 140 et 141 supra).

2 - Le dispositif de contrôle interne de la branche

168. Le dispositif national de contrôle interne présente toujours un périmètre incomplet et les résultats des contrôles mis en œuvre ne sont pas suffisamment fiables, ce qui entraine une incertitude sur les comptes.

169. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 24 et suiv. supra).

3 - Le contrôle interne de la détermination des taux et du recouvrement des cotisations

170. La détermination des taux de cotisation et le recouvrement des cotisations AT-MP demeurent affectés par des insuffisances du contrôle interne, ce qui induit une incertitude sur l’exhaustivité et l’exactitude des produits comptabilisés.

171. Les cotisations sociales (12,1 Md€) constituent la quasi-totalité des produits de la branche AT-MP, les impôts et taxes affectés (111 M€) ayant un caractère marginal.

172. Les organismes de la branche AT-MP arrêtent les taux de cotisation et les notifient à ceux de l’activité de recouvrement par la voie de traitements annuels et infra-annuels. Déterminés à titre collectif ou par section d’établissement, ils dépendent de la nature de l’activité de la section d’établissement, associée à un code risque, et prennent en compte les dépenses de sinistres et les salaires au cours d’une période de trois ans.

La détermination des taux de cotisation

173. Des risques potentiellement significatifs affectent la détermination des taux de cotisation et leur mise à jour.

174. Des divergences ont été relevées entre les dépenses liquidées par les caisses et celles transmises aux organismes tarificateurs en vue du calcul des taux de cotisation individuels ou mixtes10. Le défaut de traçabilité des contrôles visant à s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des données intégrées dans l’application de gestion de la tarification ne permet pas d’identifier l’origine de ces discordances.

175. L’absence de report exhaustif des flux de salaires aux comptes des employeurs peut empêcher, pour une proportion significative de sections d’établissement, la mise à jour exacte des taux de cotisation au 1er janvier de l’exercice. La couverture partielle des risques relatifs aux erreurs dans le traitement du report des salaires et aux distorsions dans l’affectation des salaires aux établissements, au regard des lieux de travail des salariés au sein d’une même entreprise, affecte l’exactitude de la tarification des entreprises relevant d’un taux mixte ou individuel.

176. Compte tenu du défaut de mise en œuvre ou du caractère partiel des procédures de mise à jour des codes risque, ainsi que de la traçabilité limitée des corrections apportées aux statistiques financières nationales servant à déterminer les taux collectifs et les majorations, il n’est pas possible de conclure à l’exactitude de la tarification collective.

Les processus partagés avec l’activité de recouvrement

177. Le volume important de comptes cotisants pour lesquels le taux de cotisation n’est pas mis à jour limite le niveau d’assurance sur l’exhaustivité et l’exactitude de l’intégration des risques et des taux de cotisation dans le système de gestion du recouvrement.

178. Les éléments d’assurance sur l’identification exhaustive de la population de cotisants et sur l’exhaustivité de la mise à jour des risques et des taux de cotisation dans l’outil de gestion des URSSAF demeurent partiels.

179. L’hétérogénéité des règles de gestion des populations de cotisants engendre un volume encore significatif de divergences des bases d’établissements entre le réseau des caisses régionales (CARSAT et CRAMIF) et celui des organismes de recouvrement. Les opérations de rapprochement des bases menées dans le cadre de la campagne annuelle, d’efficacité limitée et excluant certaines populations, n’ont pas permis de résorber ces divergences au cours de l’exercice 2014.

180. L’exploitation seulement partielle des anomalies détectées lors du passage des traitements annuels et infra-annuels d’intégration des codes risque et des taux, ainsi que des comptes signalés en anomalie par le traitement de rattrapage et l’incertitude sur l’impact des incidents techniques qui ont affecté le traitement de mise à jour des taux infra-annuels, limitent le niveau d’assurance procuré sur l’exhaustivité et l’exactitude de l’intégration dans l’outil de gestion des URSSAF des risques et taux de cotisation déterminés par les organismes de la branche AT-MP.

4 - Le contrôle interne des prestations en espèces

181. Le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle sur la correcte détermination des rentes AT-MP ; par ailleurs, les indemnités journalières sont affectées par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est nettement plus élevée que celle jusque-là mesurée, ce qui induit un désaccord sur les comptes.

Les rentes AT-MP

182. Les rentes AT-MP (4,3 Md€) sont affectées par un risque élevé d’erreurs résiduelles significatives, dont l’incidence financière ne peut être appréciée.

183. La fiabilité des données entrantes transmises par le service médical, telles que le taux d’incapacité permanente, ou par les assurés, telles que les salaires, qui sont prises en compte par les organismes du réseau pour liquider les rentes AT-MP, demeure imparfaitement assurée.

184. La détermination du salaire de référence reste effectuée en dehors de l’application de gestion, sans l’appui d’un référentiel national de nature à garantir des modalités de traitement homogène entre les caisses, ce qui laisse subsister un risque sur l’exactitude de la liquidation. L’application ne comporte pas de contrôle automatisé de la correcte revalorisation des rentes.

185. La qualité de la liquidation se trouve par ailleurs fragilisée par le recours aux liquidations par anticipation, sur la base du salaire minimum légal, qui induit un risque d’absence de mise à jour ultérieure des rentes concernées.

186. L’indicateur qui mesure la qualité de la liquidation prend en compte les erreurs affectant à la fois les attributions de nouvelles rentes et les mises à jour, qui sont affectées de risques de nature différente. De ce fait, il est insuffisamment pertinent.

187. Les contrôles a priori des agents comptables ont une portée hétérogène, notamment quant à leurs modalités de valorisation, pour des raisons tenant à l’organisation et aux pratiques de contrôle. Leurs résultats restent difficiles à interpréter du fait d’écarts inexpliqués entre les données de contrôle contenues dans l’application de gestion et dans l’outil de remontée des résultats.

Les indemnités journalières

188. Les indemnités journalières AT-MP (2,7 Md€) sont affectées par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est élevée.

189. L’absence d’un référentiel réglementaire, précisant notamment les modalités de détermination du salaire de référence pour les indemnités journalières, affecte la qualité de la liquidation et favorise les pratiques divergentes au sein du réseau.

190. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 83 et suiv. supra).

5 - Le contrôle interne des prestations en nature

191. Le règlement des prestations en nature en facturation directe est affecté par le contrôle insuffisant des pièces justificatives et par des erreurs de liquidation dont l’incidence financière est élevée et conduit à constater un désaccord sur les comptes.

192. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche maladie (§ 38 et suiv. Supra).

Chapitre VII

La branche famille

I - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de la branche famille et de la CNAF

1. Au terme des vérifications dont elle rend compte à la fin du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2014 de la branche famille et de la CNAF, signés le 15 avril 2015 par le directeur et l’agent comptable de la CNAF.

A. Les comptes combinés de la branche famille

2. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes combinés de la branche famille pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche, sous les six réserves suivantes :

– réserve n° 1 – Le dispositif de contrôle interne de la branche comporte des insuffisances structurelles et la contribution de l’audit interne à son évaluation est encore limitée, ce qui conduit à constater une incertitude sur les comptes ;

– réserve n° 2 – Les insuffisances marquées du contrôle interne propre aux prestations légales (70,3 Md€) ne permettent pas de réduire le risque financier résiduel, dont le montant élevé conduit à un désaccord sur les comptes ;

– réserve n° 3 – Les particularités des relations financières avec les entités délégataires de la gestion des prestations familiales rendent incertains les montants des produits de cotisations et des charges de prestations comptabilisés à ce titre par la branche ;

– réserve n° 4 – Le contrôle interne propre aux prestations extra-légales d’action sociale a une effectivité et une portée insuffisantes, ce qui induit une incertitude sur les montants comptabilisés à ce titre ;

– réserve n° 5 – La justification des comptes combinés de la branche est imparfaitement assurée, en raison d’une documentation incomplète et de modalités de détermination des estimations comptables qui ne procurent qu’une assurance partielle sur leur correcte évaluation ;

– réserve n° 6 – L’annexe aux comptes combinés de la branche famille ne remplit que de façon encore incomplète son rôle d’information des tiers et continue à comporter certaines inexactitudes et omissions.

3. En application de la norme ISA 70611, la Cour appelle à nouveau l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la branche famille des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de prestations légales au 31 décembre 2014, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.

4. Ces engagements sont particulièrement significatifs, peuvent être chiffrés de manière fiable et portent notamment sur des prestations (allocation de logement familiale, quote-part de la contribution du financement de l’aide personnalisée au logement à la charge de la branche famille et allocation pour l’éducation d’un enfant handicapé) dont l’objet est identique ou voisin de celui de prestations attribuées par les caisses d’allocations familiales (CAF), financées par l’État et pour lesquelles ce dernier mentionne des engagements pluriannuels dans l’annexe à ses comptes.

Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014 et l’évolution des constats

5. La Cour avait certifié les états financiers de la branche famille pour l’exercice 2013 en assortissant sa position de six réserves relatives au dispositif de contrôle interne de la branche (réserve n° 1), aux prestations légales (réserve n° 2), aux relations financières avec les délégataires de la gestion des prestations familiales (réserve n° 3), aux prestations d’action sociale (réserve n° 4), à la justification des comptes (réserve n° 5) et à l’information fournie dans l’annexe aux comptes (réserve n° 6).

6. Au 31 décembre 2014, les points d’audit suivants ont été satisfaits :

- au titre de la réserve n° 2 relative au contrôle interne des prestations légales, un point concernant les anomalies affectant le montant des cotisations au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer affectées à la CNAVTS au titre de l’année 2011 ;

- au titre de la réserve n° 3 relative aux rapports avec les délégataires de la gestion des prestations familiales, un point concernant l’absence de notifications exhaustives de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole à la CNAF ; une nouvelle partie de réserve est cependant introduite sur le mode de comptabilisation des charges de gestion administrative de la MSA dans les comptes de la CNAF.

7. L’approfondissement de ses travaux conduit la Cour à formuler des points d’audit nouveaux concernant, au titre de la réserve n° 1, les risques informatiques et, au titre de la réserve n° 2, l’identification des tiers (personnes morales ou physiques impliquées dans le traitement des prestations) et le recouvrement des créances.

8. Plusieurs points d’audit formulés sur les comptes 2013 sont désormais rattachés à la réserve n° 1 : les points portant sur le cadre national de supervision et sur le dispositif de profilage des dossiers (datamining), antérieurement inclus dans la réserve n° 2, qui concernent l’ensemble des dispositifs de contrôle ; le point relatif à la validation des comptes qui figurait dans la réserve n° 5, pour l’intégrer dans les développements relatifs à l’audit interne.

9. En 2014, la branche famille a poursuivi l’adaptation de son dispositif de contrôle interne afin qu’il prenne mieux en compte l’ensemble des risques de portée financière, en particulier ceux d’origine interne, et la nécessité de leur évaluation régulière.

10. Plusieurs actions marquantes s’inscrivent dans cette dynamique conforme aux engagements de la convention d’objectifs et de gestion 2013-2017 : poursuite de la diffusion de référentiels de sécurisation des opérations de liquidation des prestations ; déploiement effectif des indicateurs IQL0 et IQL6 de mesure de la qualité de la liquidation expérimentés en 2013 ; fixation d’un objectif de qualité de la liquidation aux organismes du réseau ; installation d’un premier cadre national de supervision de l’activité de liquidation ; progrès de l’audit interne qui a commencé à investir le champ de l’évaluation du contrôle interne.

11. Malgré ces avancées, les résultats obtenus en 2014 restent en deçà des attentes fortes exprimées par la Cour dans son rapport de certification des comptes de l’exercice 2013.

12. Si l’exercice écoulé n’a pas connu de nouvelle dégradation du risque financier résiduel affectant les prestations légales servies par la branche, celui-ci reste à un niveau élevé, ce qui confirme la qualité insuffisante de la liquidation et l’incapacité du dispositif de contrôle à réduire de façon significative et pérenne les anomalies et erreurs de portée financière.

13. La stratégie nationale de contrôle interne reste de fait à structurer en fonction du caractère plus ou moins critique des risques dont l’évaluation est à conduire.

14. L’efficacité des contrôles de l’exactitude du montant des prestations versées est à améliorer. La cohérence entre les contrôles automatiques et les contrôles manuels est imparfaitement assurée. Les contrôles ne sont pas structurés pour appréhender la situation d’ensemble de l’allocataire et leurs résultats ne sont pas suffisamment consolidés par processus et types d’erreurs et anomalies.

15. Les procédés informatisés d’acquisition de données, soit directement auprès des allocataires (télé-procédures), soit auprès d’organismes partenaires, qui ont pourtant démontré leur intérêt pour sécuriser les données de situation des allocataires et pour automatiser les actes de liquidation, n’ont pas connu d’avancées déterminantes en 2014.

16. Les imperfections majeures qui affectent les indicateurs de mesure de la qualité de la liquidation IQL0 et IQL6 n’ont pas été corrigées, alors que la Cour les avait fortement soulignées dans son rapport de certification des comptes de l’exercice 2013. Leur persistance en 2014 n’a pas permis à la branche de disposer au niveau national, comme au niveau local, d’un dispositif aussi pertinent qu’il serait nécessaire de pilotage annuel et infra-annuel de l’amélioration de la qualité de la liquidation.

17. Le contrôle interne applicable aux systèmes d’information apparaît insuffisant au regard des risques élevés qui affectent ce domaine essentiel pour l’activité de la CNAF et des organismes de son réseau.

18. La branche famille demeure ainsi confrontée à des difficultés récurrentes pour maîtriser les risques liés à son activité. Elle peine toujours par ailleurs à produire une information comptable de qualité. Sans amélioration rapide, significative et durable sur ces champs, la portée des observations de la Cour sur la régularité, la sincérité et la qualité des comptes de la branche et de la caisse nationale ne pourrait à l’avenir qu’être réévaluée.

B. Les comptes annuels de la CNAF

19. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine, sous les trois réserves suivantes :

réserve n° 1 – Les réserves n° 1, 2 et 4 sur les comptes combinés de la branche famille concernent la CNAF en sa qualité de caisse nationale qui attribue aux entités combinées de la branche des dotations reflétant les charges comptabilisées par ces dernières ;

réserve n° 2 – Une partie de la réserve n° 1 (couverture partielle par le contrôle interne des risques liés aux activités de la caisse nationale) et la réserve n° 3 formulées sur les comptes combinés de la branche famille portent sur des opérations comptabilisées par la CNAF ;

réserve n° 3 – L’annexe aux comptes ne remplit que de façon encore incomplète son rôle d’information des tiers et continue à comporter certaines inexactitudes et omissions.

20. La Cour avait certifié les états financiers de la CNAF pour l’exercice 2013 en assortissant également sa position de trois réserves relatives aux impacts sur les comptes annuels de l’établissement public de ses réserves sur les comptes combinés de la branche famille (réserves n°1 et n°2) et d’une réserve spécifique (réserve n°3) concernant l’annexe aux comptes de l’établissement public qui ne remplissait que partiellement son rôle d’information et comportait des omissions et des erreurs.

21. En application de la norme ISA 70612, la Cour appelle de nouveau l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la CNAF, au regard de sa qualité d’entité responsable de la combinaison des comptes de la branche famille, des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de prestations légales au 31 décembre 2014, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.

II - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche famille et de la CNAF

A. Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014

Au titre de la réserve n°2 relative au contrôle interne des prestations légales

22. La majoration injustifiée du montant des cotisations AVPF affectées à la CNAVTS au titre de l’année 2011 due à des anomalies affectant le fonctionnement de l’application de gestion des prestations légales (§ 89 du rapport de certification de l’exercice 2013) a été corrigée par la CNAF.

Au titre de la réserve n° 3 relative aux rapports avec les délégataires de la gestion des prestations familiales

23. Le défaut de notification de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (MSA) à la CNAF des écritures comptables relatives aux cotisations d’allocations familiales, aux charges de gestion administrative et aux charges d’action sociale (§ 94 du rapport de certification de l’exercice 2013) a disparu du fait du changement de règlementation au 1er janvier 2014 : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, dans son article 37, a prévu, en effet, qu’à compter du 1er janvier 2014, « l'ensemble des charges et des produits de la branche du régime des salariés agricoles […] sont retracés dans les comptes des caisses nationales du régime général, qui en assurent l'équilibre financier ». Une nouvelle partie de réserve est cependant introduite sur le mode de comptabilisation des charges de gestion administrative de la MSA dans les comptes de la CNAF.

B. Les réserves sur les comptes de la branche famille et de la CNAF pour l’exercice 2014

1 - Le dispositif de contrôle interne de la branche

24. Le dispositif de contrôle interne de la branche comporte des insuffisances structurelles et la contribution de l’audit interne à son évaluation est encore limitée, ce qui conduit à constater une incertitude sur les comptes.

Le dispositif national de contrôle interne

25. Des insuffisances structurelles limitent l’efficacité du dispositif national de contrôle interne applicable aux organismes de la branche.

26. Une cartographie des risques a été définie pour la première fois en 2014. Elle n’est pas assise sur un référentiel des processus de nature à garantir une identification exhaustive des risques critiques. Les risques qu’elle recense ne sont ni détaillés selon les différents processus de la branche, ni distingués selon leur nature (risques inhérents aux activités, risques propres au dispositif de contrôle), ni évalués et hiérarchisés. La cartographie des applications informatiques, bien que maintenant fiabilisée, ne nourrit pas l’analyse des risques.

27. Celle-ci ne s’appuie pas suffisamment sur l’examen approfondi des caractéristiques des indus et des rappels de prestations, ainsi que sur l’étude des impacts des variations de charges de production sur la qualité de la liquidation des prestations et les actions de contrôle.

28. Le plan annuel de contrôle interne de la branche mis en œuvre en 2014 ne priorise pas les actions de maîtrise selon l’importance des risques. Le bilan national de contrôle interne n’est pas non plus organisé selon cette logique.

29. En juillet 2013, la CNAF a défini un cadre national des actions de supervision à mener par le personnel d’encadrement de proximité dans les organismes du réseau. En 2014, ce cadre de supervision était mis en œuvre de façon partielle par les CAF. Il ne couvre pas plusieurs processus critiques (vérification de la situation des allocataires, informatique, action sociale), ni l’activité des agences comptables.

30. Les écarts constatés entre les CAF quant aux résultats des contrôles opérés sur les prestations restent importants. Ces écarts reflètent la capacité variable de celles-ci à maîtriser les risques inhérents à leurs activités et affectent la qualité des comptes.

31. Le système de sélection par profilage (datamining) des dossiers d’allocataires à contrôler n’est pas évalué : sa contribution à l’amélioration du rendement financier des contrôles, indépendamment d’autres facteurs explicatifs, n’est pas mesurée. Fondée sur une analyse des indus frauduleux datant de 2009, la modélisation utilisée n’est pas représentative de l’ensemble des risques significatifs affectant les données relatives aux allocataires.

32. La qualité des contrôles mis en œuvre par les ordonnateurs et les agents comptables de la branche n’est pas satisfaisante. Les travaux effectués par la Cour dans les organismes audités font apparaître que dans un cas sur dix en moyenne, une erreur de portée financière n’a pas été détectée à l’occasion du contrôle de premier niveau. Cette proportion passe à un cas sur cinq si l’on prend en compte les erreurs n’ayant pas directement un impact financier. Ces constats sont confirmés par les travaux du service de la validation des comptes de la CNAF.

33. Les activités critiques de la caisse nationale et de son agence comptable ne sont pas encadrées par un dispositif de contrôle interne conforme aux exigences du décret du 14 octobre 2013 relatif au contrôle interne des organismes de sécurité sociale.

Les risques relatifs au système d’information

34. Les risques liés aux évolutions des applications informatiques et aux incidents d’exploitation ne sont pas couverts par des dispositifs de maîtrise efficients et évaluables.

35. En raison de difficultés rencontrées par la CNAF pour fournir les données nécessaires à la réalisation des plans de tests prévus, la Cour n’a pu conclure sur l’efficacité du processus de validation des évolutions des applications informatiques de la branche, ce qui a entraîné une limitation à l’audit.

36. La « charte du cycle d’évolution des composants du SI », document cadre de la gestion des évolutions applicatives, est incomplète et le plan de sécurisation des évolutions dites « urgentes » ne définit pas explicitement les étapes à suivre ainsi que les validations nécessaires pour gérer ce type de changement. L’absence d’une gestion centralisée de la documentation ne permet pas de s’assurer de l’exhaustivité et du contenu des changements applicatifs opérés, refusés ou différés.

37. Les dispositifs de sécurité logique (gestion des habilitations) et physique (gestion des accès) sont définis, appliqués et évalués périodiquement. La gestion des accès est toutefois insuffisamment rigoureuse et aucune fonction de surveillance des identifications n’est active. Les documents définissant la politique nationale de sécurité n’ont pas été mis à jour depuis 2008. Ils ne prennent donc pas en compte les évolutions des risques auxquels la branche est confrontée.

38. La CNAF n’a pas instauré à son niveau de revue des incidents et des problèmes couvrant l’ensemble des applications. Plusieurs procédures critiques ne sont pas déployées (gestion des problèmes, évaluation de l’impact financier des incidents, résolution des incidents fonctionnels). Un grand nombre d’incidents (3 207, dont 999 signalés avant 2014) concernant les principales applications de la branche n’étaient pas résolus fin 2014, dont certains (231) étaient affectés d’une priorité « très élevée » ou « élevée ».

39. La CNAF ne mesure pas systématiquement les impacts financiers des décalages entre la date d’entrée en vigueur des dispositions nouvelles prévues par les textes et celle de leur implantation effective dans les applications.

40. Plusieurs chaînes informatiques13 de l’application CRISTAL de gestion des prestations légales ont été affectées au cours des deux dernières années d’incidents d’exploitation, causés principalement par des erreurs de développement non corrigées avant la mise en production, qui, bien que non chiffrés précisément par la CNAF, ont généré des impacts financiers significatifs, amplifiés par le caractère massif des traitements opérés.

41. Décidé par la CNAF en septembre 2014, à la suite d’un audit interne diligenté sur ces incidents, un plan de sécurisation des traitements automatisés les plus sensibles a été défini. Il a commencé à produire ses effets mais n’était encore que partiellement opérant en 2014. La supervision effectuée par la CNAF au plan national sur ces traitements n’a pas pu être vérifiée.

42. Des insuffisances limitent la portée et l’efficacité des contrôles embarqués dans l’application CRISTAL.

43. Des étapes critiques du traitement d’un dossier d’allocataire ne sont pas modélisées par l’application (instruction des pièces préalable à la liquidation des droits) ou ne sont pas obligatoires malgré leur importance (identification du bénéficiaire).

44. Des contrôles de cohérence sont absents et il n’existe pas de référentiel des contrôles automatiques existants, organisé par processus, régulièrement actualisé et exploité à des fins de contrôle récurrent du correct calcul des droits.

45. L’automatisation partielle des flux déversés dans l’application MAGIC de tenue de la comptabilité fait peser un risque significatif sur la fiabilité des comptes.

46. Les flux de données financières alimentant l’application MAGIC ne sont que partiellement automatisés. Pour six applications remettantes, dont celle qui gère environ 5 Md€ de prestations d’action sociale, cette alimentation est manuelle et pour douze applications significatives, elle est semi-automatique.

47. Le contrôle des flux de données en provenance de CRISTAL injectés automatiquement dans MAGIC présente des faiblesses. Un audit diligenté par la Cour a montré que des données inexactes pouvaient être intégrées dans l’outil via un fichier crypté ou non dès lors que celui-ci était organisé selon la structure attendue par MAGIC. Les contrôles permettant d’identifier les fichiers adressés dont les données seraient incomplètes ne sont pas bloquants.

48. Les autres interfaces ne sont pas suffisamment sécurisées. Il est possible pour un utilisateur de modifier les données des fichiers intégrés.

Les dispositifs de lutte contre les fraudes aux prestations

49. Les résultats des actions de lutte contre la fraude manifestent une maîtrise insuffisante des risques de versement d’indus de prestations.

50. S’agissant des risques de fraude des allocataires, la branche met en œuvre un dispositif permanent de lutte contre la fraude aux prestations dont les progrès réguliers ont favorisé une augmentation continue du montant des indus détectés et qualifiés de frauduleux qui est passé de 35 M€ en 2006 à 141 M€ en 2013 et 210 M€ en 2014.

51. Pour autant, la fraude non détectée reste importante. Ainsi, la CNAF évalue statistiquement à 1,14 Md€ en 2013 (contre 995 M€ en 2012) le montant total de la fraude aux prestations. Selon la caisse nationale, les indus frauduleux non détectés par le dispositif de contrôle avoisineraient 30 % de ce montant, soit approximativement 350 M€.

52. La moitié environ du montant total de la fraude serait cependant constituée d’indus qui sont effectivement détectés par le dispositif de contrôle mais non qualifiés de frauduleux. Le risque existe alors que ces indus détectés et mis en recouvrement, n’ayant pas été qualifiés de frauduleux, fassent l’objet de remises de dettes, contrairement à la réglementation en vigueur. La CNAF évalue le risque de remises de dettes à tort à 50 M€ par an.

53. Les indus qualifiés de frauduleux sont affectés à tort d’une durée de prescription de trois ans au lieu de la prescription de droit commun de cinq ans qui devrait s’appliquer. De ce fait, ils sont sous-évalués dans les comptes de la branche.

54. S’agissant des risques de fraude par des agents, le plan de lutte contre la fraude, formalisé en 2012, n’est pas structuré selon les risques de fraude. Les actions prévues ne sont pas organisées par fonction (prévention ou détection de la fraude) ou par typologie de fraude, ni hiérarchisées.

L’audit interne

55. La contribution de l’audit interne à l’évaluation des risques de portée financière est encore limitée.

56. Organisée depuis 2009 conformément aux standards reconnus, la fonction d’audit général relevant de l’ordonnateur offre les garanties d’indépendance et d’objectivité requises. En 2014, elle a commencé à investir le champ de l’évaluation du contrôle interne. Néanmoins, les audits conduits au cours de cet exercice n’ont pas concerné les processus et les risques les plus critiques et le champ des contrôles généraux informatiques n’est couvert que partiellement. Les référentiels d’audit et le dispositif de suivi des recommandations restent perfectibles.

57. Des marges de progrès existent également s’agissant de la fonction de validation des comptes relevant de l’agence comptable nationale. Son programme d’audit devrait être enrichi afin d’apprécier plus complètement la réalité de la mise en œuvre par les CAF des dispositifs exigés par les directives nationales.

2 - Le contrôle interne des prestations légales

58. Les insuffisances marquées du contrôle interne propre aux prestations légales (70,3 Md€) ne permettent pas de réduire le risque financier résiduel, dont le montant élevé conduit à un désaccord sur les comptes.

La maîtrise des risques relatifs aux données utilisées pour déterminer les prestations.

59. Les risques relatifs à l’identification des personnes bénéficiaires et des tiers14 ne sont pas totalement maîtrisés.

60. Le taux élevé de certification (99,2 %) des numéros d’identification au répertoire de l’INSEE (NIR), utilisés par la branche pour identifier les personnes bénéficiaires, limite le risque de doubles paiements de prestations, sans le faire totalement disparaître15.

61. Le processus de référencement des tiers (6,5 millions environ, dont 2,5 millions de bailleurs et 1,1 million de débiteurs de pensions alimentaires), dont la conception a débuté au second semestre 2013, n’était pas opposable aux CAF en 2014 et la correcte identification des tiers n’était pas assurée.

62. D’importantes marges de progrès subsistent dans l’amélioration des procédés informatisés d’acquisition des données de situation des allocataires.

63. Les télé-procédures, qui permettent d’acquérir des données directement auprès des allocataires, sont encore peu utilisées (16 % en moyenne) et leur portée reste limitée. En effet, elles n’automatisent que partiellement les actes de liquidation et ne permettent pas encore de repérer automatiquement des incohérences sur les informations concernant l’allocataire dès le stade de la télé-déclaration.

64. Peu d’avancées ont été constatées pour corriger les insuffisances identifiées affectant les échanges de données informatisés (EDI) qui permettent à la CNAF d’acquérir des informations relatives à la situation des allocataires auprès d’organismes partenaires.

65. En octobre 2014, la DGFiP a transmis des données relatives aux ressources fiscales de l’année 2013 de 13,3 millions d’allocataires permettant la mise à jour de leurs droits aux prestations au 1er janvier 2015. La portée de ce dispositif est limitée par l’étendue de la population d’allocataires qui n’effectuent pas de déclaration auprès de la DGFiP ou dont les données d’identification à la DGFiP diffèrent de celles de la branche famille : les « non trouvés DGFiP » représentent en effet 17,2 % des 16,1 millions d’allocataires pour lesquels la CNAF a sollicité les informations relatives aux revenus de l’année 2013, soit environ 2,8 millions d’allocataires et leur nombre ne s’est pas réduit depuis 2010.

66. L’échange mensuel avec Pôle emploi, qui concerne environ 2,5 millions d’allocataires déclarés au chômage et/ou bénéficiaires du RSA, demeure perfectible. La situation professionnelle d’une partie des allocataires concernés connus des CAF n’est pas actualisée chaque mois et les allocataires nouvellement chômeurs ne sont pas pris en compte par l’échange. Les contrôles automatiques de cohérence sont insuffisants entre les montants d’allocations de chômage versées par Pôle emploi et les montants déclarés par les allocataires bénéficiaires du RSA.

67. Les signalements par voie informatique des déménagements et des impayés de loyers par les bailleurs restent très minoritaires et aucun échange informatisé n’est réalisé avec les ministères de l’intérieur (conditions de résidence) et de l’éducation nationale (scolarisation des enfants).

68. L’efficacité des contrôles déployés sur les données de situation des allocataires est amoindrie par les conditions de leur mise en œuvre.

69. La multiplicité des contrôles, au nombre de 150 environ, portant chacun sur l’une des informations constitutives de la situation des allocataires, emporte le risque que certaines informations soient contrôlées à plusieurs reprises et que la situation d’ensemble de l’allocataire ne soit que rarement, voire jamais contrôlée.

70. Les contrôles ressources/activité (RAC)16, qui détectent la moitié des indus et des rappels repérés par le dispositif de contrôle, sont affectés de dysfonctionnements et les anomalies qu’ils identifient sur les données annuelles sont traitées en moyenne 13 mois après leur origine, ce qui accroît la durée et le montant des indus et rappels.

71. Les résultats des contrôles sur place (20 % des indus et des rappels détectés) demeurent hétérogènes selon les CAF et la qualité des conclusions des rapports d’enquête est perfectible, comme l’intégration de leurs résultats dans le système d’information.

72. La supervision locale des contrôles est souvent insuffisante et leur bilan statistique n’est pas représentatif de leurs résultats.

La maîtrise des risques d’erreurs de liquidation

73. La mesure de la qualité de la liquidation souffre d’imperfections majeures qui n’ont pas été corrigées par rapport à l’exercice précédent.

74. En application des engagements qu’elle a souscrits dans le cadre de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion (COG), la CNAF a déployé en 2014, après leur expérimentation en 2013, des indicateurs de qualité en sortie de liquidation (IQL0) et au bout de six mois (IQL6), c’est-à-dire à un moment où les actions de contrôle sur pièces et sur place effectuées a posteriori par les CAF ont produit une part importante de leurs effets sur la détection des indus et des rappels.

75. Ces indicateurs mesurent la fréquence des erreurs de liquidation qui génèrent des régularisations financières (indus ou rappels), mais n’évaluent pas le taux d’incidence financière de celles-ci et la fréquence des erreurs n’ayant pas d’impact financier.

76. La fréquence des erreurs de liquidation n’est pas calculée par prestation, bien que le niveau de risque soit fortement hétérogène selon les différentes prestations. La typologie utilisée pour classer les erreurs identifiées est trop imprécise pour permettre une analyse fine de la nature de celles-ci.

77. L’indicateur IQL6 mesure le nombre d’erreurs de liquidation sur un périmètre élargi à des traitements automatiques qui, par nature, ne comportent pas d’erreurs de liquidation. Le taux d’erreurs est donc minoré. Les résultats ne peuvent être comparés avec ceux de l’indicateur IQL0 qui intègre uniquement des actes correspondant à des traitements manuels.

78. Le nombre des erreurs détectées en sortie de liquidation et corrigées au cours des six mois suivants n’est pas connu. L’efficacité des actions de contrôle de la qualité de la liquidation ne peut donc être évaluée, ce qui rend peu pertinents les objectifs assignés aux CAF en 2014 sur la base du seul IQL6. Les CAF ne sont donc pas dotées d’objectifs de qualité en sortie de liquidation (IQL0) qui permettraient pourtant de les mobiliser sur l’importance des actions de prévention des erreurs de liquidation.

79. Ces imperfections, qui n’ont pas été corrigées par la CNAF alors que la Cour en faisait déjà état dans son rapport de certification des comptes de l’exercice 2013, ont fortement limité en 2014 la capacité du réseau à piloter l’amélioration de la qualité de la liquidation.

80. Des faiblesses affectent les référentiels de sécurisation par processus (RSP) applicables en 2014 et leur incidence sur les pratiques de gestion reste limitée.

81. Dans le cadre d’une « démarche qualité intégrée » (DQI), la CNAF produit un « référentiel des sécurisations par processus » (RSP) qui regroupe l’ensemble des « bonnes pratiques » devant être appliquées par les CAF pour sécuriser la liquidation des prestations qu’elles versent.

82. La Cour n’a pu apprécier complètement les incidences du RSP sur les pratiques de gestion, la CNAF n’ayant pas fourni tous les bilans attendus dans les délais de l’audit de certification.

83. Des faiblesses de conception limitent la contribution de ces référentiels à la maîtrise des risques d’erreurs de liquidation. En particulier, la description de l’ensemble des tâches critiques de gestion et de leur enchaînement n’est pas effectuée, de même que l’identification exhaustive des risques associés et de leurs actions de maîtrise.

84. Les référentiels diffusés et opposables aux caisses ne couvrent encore qu’une faible part (25 % environ) de l’activité de liquidation et le taux d’application dans le réseau des bonnes pratiques obligatoires n’est pas systématiquement supérieur au seuil minimal de 80 % fixé par la CNAF.

85. L’indicateur IQL0 qui mesure la fréquence des erreurs de liquidation avec impact financier, avant paiement et avant tout contrôle, a augmenté entre 2012 et 2014 de 12,5 % à 16,2 % et n’atteste donc pas d’un impact positif du déploiement de ce dispositif.

86. La contribution des contrôles des agences comptables à l’amélioration de la qualité de la liquidation apparaît insuffisante.

87. Les contrôles des agences comptables sont répartis sur un grand nombre d’opérations ponctuelles, ce qui ne permet pas d’assurer leur efficacité globale sur la maîtrise des risques affectant l’ensemble du processus de liquidation. La traçabilité des contrôles et les supervisions internes aux agences comptables sont insuffisantes.

88. Dans leur principe, ces contrôles permettent de réduire le risque financier résiduel lié à des erreurs de liquidation. Cependant, ils n’ont pas d’effet probant dans la durée sur la maîtrise de ce risque, leur rendement financier ayant baissé de 5% depuis 2011, en partie sous l’effet d’une réduction de leur volumétrie (-21%).

Le recouvrement des créances d’indus de prestations légales

89. Le risque de non-recouvrement des créances d’indus de prestations légales est incomplètement maîtrisé.

90. Le recouvrement des créances d’indus de prestations légales n’est pas encadré par un processus formalisé de contrôle interne, ce qui favorise une forte disparité des pratiques locales, notamment en matière de remise de dettes, dont le taux varie de 2 à 16 % selon les CAF.

91. Le montant de ces créances (1,44 Md€) est en hausse de 4,5 % par rapport à 2013, malgré une stabilisation de la création de nouveaux indus. L’analyse de la composition et de la nature de ces créances n’est pas conduite alors qu’elle permettrait d’améliorer la politique de recouvrement.

Le risque financier résiduel

92. Le montant élevé du risque financier résiduel confirme les difficultés récurrentes du dispositif de contrôle interne à réduire de façon significative et durable les anomalies et erreurs de portée financière et entraîne un désaccord sur les comptes.

93. Mesuré par le rapport de la valeur centrale au montant des prestations versées, le taux d’incidence des anomalies et des erreurs résiduelles de portée financière s’élève à 1,85 % en 2014 contre 1,95 % en 2013. Il est inférieur à celui de 2011 (2,33 %) mais excède celui de 2012 (1,67 %). La valeur centrale de l’estimation du risque financier résiduel s’établit à 1,36 Md€, à un niveau quasi équivalent à celui de 2013 (1,40 Md€).

94. Après avoir fortement augmenté en 2013 (+21,5 %), cet indicateur reste donc à un niveau élevé en 2014. En outre, des taux élevés d’incidence financière résiduelle affectent de façon récurrente depuis 2011 des prestations importantes qui le constituent, en particulier les aides au logement (2,9% en moyenne sur la période), le revenu de solidarité active (4,8%, dont 11,5% pour le seul RSA activité) et l’allocation de soutien familial (3,9%).

95. Ces résultats démontrent l’insuffisance des actions correctives décidées depuis 2011 et confirment la nécessité d’un important renforcement du dispositif de contrôle interne, qui doit être encadré à l’avenir par un objectif de réduction du risque financier résiduel.

96. Le nouvel indicateur devant améliorer la prévention et la gestion du risque financier résiduel, prévu par la COG pour être opérationnel dès l’exercice 2014, n’était toujours pas finalisé mi-2015. La Cour attend que sa conception permette une mesure pertinente et vérifiable du risque financier résiduel, articulée avec les indicateurs IQL0 et IQL6, intégrant à la fois les erreurs « métier » et les erreurs relatives aux données entrantes telles qu’elles affectent les comptes de l’exercice sous revue et dont la continuité avec la mesure actuelle soit assurée.

97. Le risque financier résiduel effectif excède celui reflété par les résultats des tests de « re-liquidation ».

98. Comme les années précédentes, le risque financier résiduel est évalué par les tests dits de « re-liquidation », effectués par les agences comptables des CAF sur des échantillons de dossiers dans le cadre d’une procédure normée par la CNAF.

99. Ces tests couvrent la quasi-totalité des prestations légales et procurent une mesure du risque financier résiduel au terme d’un délai de huit mois, préalablement à la clôture des comptes de l’exercice, à un moment où les actions de contrôle mises en œuvre par les CAF ont produit la plupart de leurs effets sur la détection des indus et des rappels.

100. Des contrôles prévus par les protocoles de ces tests ne sont pas achevés au moment de la restitution par les CAF des résultats de l’opération de « re-liquidation », ce qui conduit à sous-estimer le risque financier résiduel. À la demande de la Cour, l’opération de « re-liquidation » a été prolongée de 20 jours afin d’appréhender l’impact de ces contrôles non aboutis. Au cours de cette période complémentaire, une quarantaine de protocoles ont été achevés et font apparaître un montant supplémentaire d’anomalies financières de 200 M€ après extrapolation. La prise en compte de ces résultats17 porterait le taux d’incidence financière à 2,12 % (+0,27 point) et le montant du risque résiduel à 1,57 Md€, soit un montant très élevé qui affecte fortement la qualité des comptes de la branche.

101. Le risque financier résiduel relatif aux droits à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) est imparfaitement maîtrisé.

102. Les erreurs qui concernent la liquidation du complément familial, de l’allocation de base et du complément de libre choix de l’activité de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) affectent la correcte détermination des droits à l’AVPF et l’exactitude des données salariales adressées par la CNAF à la CNAVTS et des cotisations versées par la CNAF à la CNAVTS à ce titre.

3 - Les rapports avec les délégataires de gestion des prestations familiales

103. Les particularités des relations financières avec les entités délégataires de la gestion des prestations familiales rendent incertains les montants des produits de cotisations et des charges de prestations comptabilisés à ce titre par la branche.

Les organismes autorisés à assumer le service des prestations familiales

104. En application du code de la sécurité sociale, la mutualité sociale agricole (MSA), deux entreprises publiques (SNCF, RATP), ainsi que les collectivités territoriales des DOM, leurs établissements et les établissements hospitaliers, sont autorisés à assumer le service des prestations familiales. La CNAF intègre dans sa comptabilité les cotisations et les prestations familiales que ces organismes lui déclarent.

105. Les charges (1,6 Md€) et les produits (1,4 Md€) notifiés par la MSA sont insuffisamment justifiés.

106. La MSA n’a pas déployé un indicateur et des objectifs de risque financier résiduel après supervisions de l’ordonnateur et contrôles de l’agent comptable, comme l’exige le décret d’octobre 2013 relatif au contrôle interne des régimes de sécurité sociale.

107. À la date d’arrêté des comptes, aucun élément portant sur le degré de sécurisation des données comptables relatives à la branche famille par le contrôle interne de la MSA n’était disponible et les estimations comptables (357 M€), les charges de gestion administrative (211 M€) et d’action sociale (123 M€) n’étaient pas accompagnées de justificatifs probants.

108. Le mode de comptabilisation des charges de gestion administrative de la MSA limite la signification des comptes de l’établissement public CNAF qui ne reflètent plus fidèlement son activité.

109. L’entrée en vigueur en 2014 de la réforme du financement de la MSA, décidée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 201318, s’est traduite par l’intégration dans les comptes de la CNAF de charges de gestion administrative pour un montant de 211 M€.

110. Si cette intégration est conforme aux textes en vigueur, le mode de comptabilisation retenu nuit à l’image fidèle des comptes de l’établissement public, en enregistrant par nature de dépense, au sein des charges de personnel et de fonctionnement, des montants qui ne relèvent pas de son activité.

111. En l’absence de contrôles, l’exhaustivité des cotisations d’allocations familiales déclarées par les entreprises publiques et les collectivités des DOM n’est pas assurée, ce qui s’accompagne également d’incertitudes sur les montants des estimations comptables associées.

112. Les cotisations n’étant pas recouvrées par les URSSAF, elles ne font l’objet d’aucun contrôle d’assiette. L’exhaustivité des produits de cotisations déclarées par les entreprises (362 M€) et par les collectivités des DOM (71 M€) n’est donc pas assurée.

113. Fin 2014, 23 % des employeurs des collectivités des DOM n’avaient toujours pas déclaré de cotisations au titre de tout ou partie de l’année 2013 et 10 % des employeurs n’ont rien déclaré au titre de tout ou partie des années 2001 à 2012. À cet égard, l’évaluation des produits à recevoir de cotisations (49 M€) apparaît incertaine.

114. Fin 2014, le total des sommes dues par ces employeurs au titre de l’excédent de cotisations à reverser s’élevait à 91 M€. La provision de 46 M€ constituée en 2013 pour couvrir le risque de non- recouvrement de ces créances n’a pas été modifiée en 2014 bien que le montant des créances dont l’antériorité est supérieure ou égale à un an ait augmenté de 23 M€ (+34 %). Elle apparaît de fait sous-évaluée.

L’activité de la CAF de La Réunion à Mayotte

115. À tort, les comptes de l’activité de gestion de prestations familiales à Mayotte assurée par la CAF de La Réunion ne sont pas intégrés aux états financiers de la branche famille.

116. Dans l'attente de la création d'une CAF propre à ce département, la gestion du régime des prestations familiales à Mayotte institué par l’ordonnance du 7 février 2002 est confiée à la CAF de La Réunion, à l'exception du recouvrement des cotisations, assuré par la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM).

117. La gestion des prestations familiales à Mayotte n’est pas intégrée dans le périmètre de combinaison des comptes de la branche, alors que la CAF de la Réunion fait partie de ce périmètre et que le régime des prestations familiales à Mayotte relève du régime général19. Cette absence d’intégration minore les produits et les charges de la branche, à hauteur respectivement de 20 M€ et de 19 M€.

4 - Le contrôle interne des prestations d’action sociale

118. Le contrôle interne propre aux prestations extra-légales d’action sociale a une effectivité et une portée insuffisantes, ce qui induit une incertitude sur les montants comptabilisés à ce titre.

119. À la différence des autres branches du régime général de sécurité sociale, les prestations extra-légales d’action sociale représentent un enjeu significatif (4,6 Md€ en 2014) dans le cadre de l’appréciation des états financiers de la branche famille. Elles sont constituées majoritairement (93 %) d’aides collectives, qui prennent la forme d’une participation au fonctionnement d’équipements d’accueil d’enfants et d’adolescents gérés par des collectivités locales.

L’environnement informatique

120. L’environnement informatique de gestion des prestations d’action sociale présente des faiblesses majeures qui induisent des risques significatifs sur la qualité de l’information comptable.

121. Inchangé par rapport aux exercices précédents, l’environnement informatique de l’action sociale ne couvre que partiellement le processus de gestion des prestations, ce qui entraîne le recours à des dispositifs supplétifs peu sécurisés. Il se caractérise également par une insuffisance des contrôles embarqués et par un défaut de traçabilité, de sécurisation et d’archivage des données.

122. L’application OMEGA de refonte du système d’information des aides collectives, dont le développement a été décidé en 2007, apparaît comme la seule solution à même de garantir la qualité des charges d’action sociale. Son déploiement, prévu pour être terminé en 201720, est actuellement programmé pour s’achever en 2020.

La maîtrise des risques relatifs à la gestion des prestations

123. Les procédures définies par la CNAF sont imparfaitement appliquées par les CAF, ce qui induit une couverture insuffisante des risques relatifs à la gestion des prestations.

124. À la suite d’un audit interne qui a conclu en 2012 à un large défaut d’application des procédures nationales de liquidation (PNL), la CNAF a engagé leur actualisation. La version actualisée des PNL n’a pas été diffusée en 2014. Elle n’a donc pas eu d’effet sur la qualité de la liquidation au cours de cet exercice.

125. Les subventions de fonctionnement sur fonds locaux (191 M€) et d’investissement (250 M€) ne sont pas dotées de PNL.

126. Le processus de gestion des aides collectives qui encadre les PNL comporte des lacunes de nature à réduire sa portée. Les différentes productions attendues à chacune des étapes du processus, ainsi que les indicateurs permettant de valider leur pertinence, ne sont pas ou peu décrits et les objectifs de performance globale sont en nombre trop limité au regard des enjeux financiers concernés.

127. Fin 2014, la mise en œuvre des « bonnes pratiques » définies par le processus n’était pas assurée pour au moins un tiers des CAF.

128. Le dispositif de contrôle ne couvre que partiellement les risques d’anomalies et d’erreurs de portée financière.

129. L’objectif de couverture des collectivités locales partenaires par des contrôles sur place portant sur les données d’activité retenues pour attribuer les aides collectives, fixé à 10 % depuis 2012, est uniquement quantitatif et ne tient pas compte du niveau de risque afférent aux différents types de concours financiers et de structures aidées.

130. Aucune centralisation nationale des résultats des contrôles sur place ne permet de garantir que la prestation « contrat enfance et jeunesse » est effectivement contrôlée à hauteur de l’enjeu qu’elle représente (1,1 Md€).

131. La forte déconcentration du dispositif de contrôle sur place, associée au faible développement des coopérations inter-organismes, ne favorisent pas la permanence d’une activité de contrôle performante, comme le confirme la grande variabilité d’une CAF à l’autre des taux de fréquence de détection des indus et rappels.

132. Depuis 2012, l’objectif de contrôle des liquidations avant paiement par les agences comptables ne porte plus que sur 10 % des dossiers (30 % auparavant). La CNAF justifie cette orientation par le déploiement des « bonnes pratiques » du processus de gestion des aides collectives qui n’étaient que partiellement opérantes en 2014. Les dispositifs locaux de supervision restent peu développés.

133. La fréquence des erreurs de liquidation et le risque financier résiduel ne sont pas mesurés.

134. Malgré l’enjeu financier représenté par l’action sociale, la CNAF et les organismes de son réseau ne suivent pas d’indicateur de la qualité de la liquidation et ne sont pas dotées d’objectifs en la matière. Le risque financier résiduel n’est pas mesuré, malgré l’engagement pris en ce sens lors du précédent exercice de certification.

135. Selon une estimation de la Cour, le risque financier résiduel correspondant aux seuls indus et rappels non détectés après contrôle sur les données d’activité déclarées par les partenaires, atteindrait environ 55 M€, avec un taux de 2,6 % d’incidence financière des contrôles, constant depuis 2010, et serait ainsi près de six fois plus important que le montant des indus et rappels effectivement détectés (10,7 M€ en 2014).

136. Ces constats appellent un important renforcement du contrôle interne, qui, comme pour les prestations légales, doit être encadré par des objectifs adaptés.

5 - La justification des comptes combinés

137. La justification des comptes combinés de la branche est imparfaitement assurée, en raison d’une documentation incomplète et de modalités de détermination des estimations comptables qui ne procurent qu’une assurance partielle sur leur correcte évaluation.

La production des documents comptables

138. La CNAF n’a pas fourni, avant la production des comptes définitifs, tous les éléments nécessaires à l’audit comptable.

139. La CNAF a produit une balance générale des comptes combinés comportant certains soldes d’ouverture non conformes avec les soldes de clôture de l’exercice précédent. Elle n’a pas communiqué les balances après inventaire des entités combinées dans un format exploitable. Elle a fourni tardivement et de façon incomplète la documentation conditionnant l’audit des estimations comptables.

140. Ces manquements ont réduit la portée de certains contrôles opérés sur les comptes21. L’ensemble des diligences d’audit comptable conduites par la Cour sur les comptes provisoires puis définitifs n’a cependant pas détecté d’erreurs de nature à altérer la signification des états financiers de synthèse de la branche.

La corroboration des comptes

141. L’analyse des comptes par la CNAF reste incomplète.

142. La CNAF a communiqué pour la première fois une revue analytique permettant de corroborer les montants comptabilisés de prestations légales et d’expliquer leurs principales évolutions par rapport à l’exercice précédent. Cette analyse ne s’étend pas encore aux prestations d’action sociale.

143. L’agence comptable nationale n’a pas produit de revue analytique préalablement aux comptes définitifs, expliquant notamment les déterminants de la formation du résultat, des soldes du bilan et des variations des estimations comptables.

Les pertes et dépréciations sur créances d’indus de prestations financées par l’État

144. L’absence de comptabilisation de pertes et de dépréciations sur créances d’indus de prestations financées par l’État affecte l’exhaustivité des charges de la branche et de l’actif de son bilan.

145. À défaut de dispositions juridiques en sens contraire22, la branche famille devrait supporter in fine, en droit, les risques de perte et de dépréciation sur créances d’indus relatifs aux prestations d’aides au logement et de RSA activité financées par l’État.

146. Or, la branche ne comptabilise pas de charges au titre de ces pertes et dépréciations alors que l’État ne les enregistre pas non plus dans ses comptes, à juste titre. Cette absence de comptabilisation affecte l’exhaustivité des charges de la branche et la correcte évaluation de l’actif de son bilan.

Les estimations comptables

147. Les modalités de détermination des estimations comptables ne procurent qu’une assurance partielle sur leur correcte évaluation.

148. La documentation des estimations comptables reste insuffisante pour s’assurer de leur correcte application. La validité des données élémentaires nécessaires aux évaluations n’est pas vérifiable et le recours excessif à des outils bureautiques affecte la traçabilité et la sécurité des calculs effectués. Les risques d’erreur sont imparfaitement couverts par les contrôles effectués par l’agence comptable de la CNAF, qui restent limités et peu matérialisés. Enfin, les résultats des revues ex post, lorsqu’il en est effectué, ne sont pas exploités. Ils ne suscitent pas d’ajustement des méthodes ou l’apport de correctifs aux estimations préalablement à leur comptabilisation.

149. Les risques pesant sur l’exactitude des charges à payer d’action sociale (4,0 Md€), qui représentent une part prépondérante (72 %) des charges à payer de la branche et une part majoritaire des charges d’action sociale (86 %), ne sont pas suffisamment couverts par les dispositifs qui encadrent leur estimation et leur contrôle.

150. La méthode d’évaluation des provisions pour rappels de prestations légales (843 M€) repose sur les données d’un seul exercice et n’est pas corrigée des événements conjoncturels, tels que la variation des stocks d’instances à la clôture de l’exercice, ce qui peut conduire à des sous ou surévaluations significatives. Cette incertitude est renforcée par une analyse insuffisante des résultats des revues ex post et des variations annuelles des provisions avant leur enregistrement dans les comptes.

151. Les méthodes comptables utilisées pour estimer les provisions pour dépréciation des créances d’indus de prestations légales (101 M€) et d’allocation de soutien familial récupérable (312 M€) ne sont pas fondées sur l’application, pour chaque prestation, d’un taux de pertes sur les créances non recouvrées mesuré selon le vieillissement de cohortes de créances successives. Les conditions selon lesquelles leur pertinence sera appréciée ex-post ne sont pas définies et leurs résultats ne sont pas corroborés par des éléments probants.

6 - Les annexes aux comptes

152. L’annexe aux comptes combinés de la branche famille et celle des comptes annuels de la CNAF ne remplissent que de façon encore incomplète leur rôle d’information des tiers et continuent à comporter certaines inexactitudes et omissions.

153. La qualité des annexes aux comptes combinés de la branche famille et aux comptes de la CNAF a notablement progressé en 2014. À la différence de l’année précédente, celles-ci s’appuient sur une revue analytique expliquant l’évolution des charges de prestations légales.

154. Des inexactitudes continuent cependant d’affecter ces annexes. Les tableaux des flux de trésorerie sont partiellement erronés et plusieurs tableaux sont incomplets (tableau des engagements hors bilan de la branche et tableau des charges à payer de la CNAF) ou non représentatifs de l’activité (tableau des provisions pour action sociale de la branche, tableau des provisions de toutes natures de la CNAF).

155. L’information délivrée sur la consistance et l’évolution des comptes est encore perfectible. Les changements comptables ayant affecté l’exercice ne sont pas tous commentés, comme certains postes des états financiers (reprises sur provisions, charges à payer et produits à recevoir concernant des organismes hors branche famille, dettes d’exploitation diverses). Les notes relatives aux charges techniques, aux charges à payer, aux provisions pour risques et charges et aux produits techniques de l’annexe aux comptes de la CNAF sont peu documentées.

156. L’annexe aux comptes de la CNAF ne mentionne ni les déficits des exercices antérieurs repris par la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), contrairement à l’avis n° 2010-01 du Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), ni la particularité relative à la prise en charge par la CNAF, dans le cadre du dispositif CMG-PAJE, d’une partie des cotisations sociales et de la CSG qui lui sont affectées (312 M€).

Chapitre III

La branche vieillesse

I - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de la branche vieillesse et de la CNAVTS

1. Au terme des vérifications dont elle rend compte à la fin du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2014 de la branche vieillesse et de la CNAVTS, signés le 15 avril 2015 par le directeur et par l’agent comptable de la CNAVTS.

A. Les comptes combinés de la branche vieillesse

2. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes combinés de la branche vieillesse pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de la branche, sous les quatre réserves suivantes :

réserve n° 1 –Les attributions et les révisions de pensions de retraite restent affectées par des anomalies de portée significative, ce qui conduit à constater des désaccords et des incertitudes sur les comptes ;

réserve n° 2 – Les insuffisances du contrôle interne du report des données de carrière font peser un risque significatif sur l’exhaustivité et l’exactitude des données notifiées par des organismes sociaux ou déclarées par les employeurs et reportées aux comptes de carrière des assurés sociaux, ce qui induit une incertitude sur les comptes ;

réserve n° 3 – Certains dispositifs de contrôle interne comportent des insuffisances, s’agissant du référentiel de maîtrise des risques, de la gestion des systèmes d’information, de la lutte contre les fraudes, de la gestion des opérations de paiement et de l’action sanitaire et sociale, ce qui entraîne une incertitude sur la qualité des comptes ;

réserve n° 4 – La justification des comptes est affectée par des incertitudes relatives à l’imputation des charges et à l’évaluation des estimations comptables ayant trait aux pensions de retraite. Par ailleurs des désaccords et des incertitudes persistent au titre des relations financières avec certains organismes de sécurité sociale tiers à la branche.

3. En application de la norme ISA 70623, la Cour appelle de nouveau l’attention sur deux points essentiels relatifs aux états financiers de la branche vieillesse.

4. L’absence d’intégration du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au périmètre de combinaison de la branche vieillesse a une incidence significative sur le résultat de la branche. Les règles de combinaison des comptes des organismes de sécurité sociale en vigueur ne permettent pas à la CNAVTS d’intégrer le FSV au périmètre des comptes combinés de la branche vieillesse. Cependant, à défaut d’une intégration du FSV à son périmètre de combinaison, le résultat de la branche vieillesse se trouve amélioré puisque son déficit (1,2 Md€ en 2014) est minoré à hauteur de la quote-part du résultat déficitaire du FSV pour le même exercice induite par les prises en charge de cotisations et de prestations en faveur de la branche vieillesse, soit 3,2 Md€.

5. Les engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite au 31 décembre 2014 et de leurs ayants-droits, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date ne sont pas mentionnés dans l’annexe aux comptes.

- Cette mention est pourtant nécessaire pour assurer la transparence des comptes du régime général de sécurité sociale, dans une situation où ses engagements à la clôture de l’exercice sont particulièrement significatifs et peuvent être chiffrés de manière fiable.

- La prise en compte des engagements de retraite de la branche vieillesse est de fait une exigence comptable en application du plan comptable général. En effet, il s’agit d’obligations potentielles qui, sans réunir les caractéristiques d’un passif, dépendent d’événements futurs incertains, et constituent donc un passif éventuel au sens du plan comptable général. En l’absence de mécanismes d’équilibrage automatique des résultats de la branche vieillesse, les pensions de retraite qui ont été attribuées ou qui seront liquidées au titre des droits déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent en effet des charges futures qui sont de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la branche, au cours des exercices à venir. Elles répondent donc à la définition des engagements hors bilan au sens du plan comptable général.

- Par ailleurs, les régimes obligatoires de retraite qui sont dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale sont financés par répartition comme le régime de retraite des fonctionnaires de l’État. Depuis la réforme de 2003, leurs paramètres sont ajustés simultanément et en cohérence. Leur traitement comptable doit être réalisé suivant les mêmes modalités.

- Comme cela est déjà le cas pour le régime des fonctionnaires dans l’annexe au compte général de l’État, il y a lieu de mentionner, en annexe, le montant des engagements vis-à-vis de l’ensemble des assurés, ainsi que le besoin de financement actualisé déterminé en rapprochant, d’une part, le montant des estimations des ressources attendues, et d’autre part, le montant des pensions de retraite qui devront être versées au cours des prochaines années.

Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014 et l’évolution des constats

6. La Cour avait certifié les états financiers de la branche vieillesse pour l’exercice 2013 en assortissant sa position de quatre réserves relatives à la liquidation des droits à la retraite (réserve n° 1), au report de données de carrière des assurés (réserve n° 2), à la gestion des données des assurés et aux opérations de paiement des prestations(réserve n° 3), et à la justification des comptes (réserve n° 4).

7. Au 31 décembre 2014, les points d’audit suivants ont été satisfaits :

- au titre de la réserve n° 1 relative à la liquidation des droits à la retraite, deux points concernant les insuffisances de l’outil SAV d’autocontrôle des conseillers retraite et le défaut de procédures nationales de gestion des processus relatifs à la retraite ;

- au titre de la réserve n° 2 relative au report des données de carrière des assurés, trois points concernant le risque affectant les reports de données transmises par Pôle emploi au titre des allocations créées avant 2010, et le risque de reports erronés au titre des années 2004 à 2009, et la fiabilité insuffisante du suivi des actions de saisie et de fiabilisation par les caisses locales des données de carrière ;

- au titre de la réserve n° 4 relative à la justification des comptes, deux points concernant le risque de sous-évaluation des dépréciations de créances d’indus ne relevant pas de fraudes et l’absence de conformité de l’enregistrement du résultat de la caisse de sécurité sociale de Mayotte au principe d’indépendance des exercices.

8. L’extension de ses travaux conduit la Cour à modifier le périmètre de la réserve n° 3 relative à la gestion des données des assurés et aux opérations de paiement des prestations, pour l’élargir à de nouvelles insuffisances du dispositif de prévention et de lutte contre les fraudes et aux risques relatifs au système d’information et à l’action sanitaire et sociale. Les points d’audit relatifs au cadre national de contrôle interne, qui étaient rattachés à la réserve n° 2, sont reclassés dans cette réserve.

B. Les comptes annuels de la CNAVTS

9. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :

– réserve n° 1 – Les réserves n° 1 à 3 et les deux premières parties de la réserve n° 4 (chaîne des paiements et comptabilisation des prestations ; estimations comptables relatives aux pensions de retraite) de la position de la Cour sur les comptes combinés de la branche vieillesse concernent la CNAVTS en sa double qualité de caisse régionale pour l’Île-de-France et de caisse nationale qui attribue aux entités combinées de la branche des dotations reflétant les charges comptabilisées par ces dernières ;

– réserve n° 2 – La troisième partie de la réserve n° 4 (relations financières avec certains organismes de sécurité sociale tiers à la branche) concerne des opérations comptabilisées par la CNAVTS en sa qualité de caisse nationale.

10. La Cour avait certifié les états financiers de la CNAVTS pour l’exercice 2013 sous deux réserves également renvoyant aux impacts de la position de la Cour sur les comptes combinés de la branche vieillesse sur les comptes annuels de l’établissement public, en tant qu’entité combinante et caisse régionale pour l’Île-de-France.

11. En application de la norme ISA 70624, la Cour appelle de nouveau l’attention sur un point essentiel relatif aux états financiers de la CNAVTS : l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la CNAVTS, en sa qualité d’entité combinante de la branche vieillesse, des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite au 31 décembre 2014 et de leurs ayants-droits, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date (voir § 5 supra).

II - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de la branche vieillesse
et de la CNAVTS

A. Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014

Au titre de la réserve n° 1 relative à la liquidation des droits à la retraite

12. L’absence de suivi de l’efficacité de l’outil SAV d’autocontrôle des conseillers retraite (§ 46 du rapport de certification de l’exercice 2013) a été palliée par le déploiement d’une nouvelle version de cette application.

13. L’insuffisance des procédures nationales de gestion des processus relatifs à la retraite (§ 47 du rapport de certification de l’exercice 2013) a été corrigée par la diffusion de vingt-deux instructions communes regroupant les aspects règlementaires, métier et outils.

Au titre de la réserve n° 2 relative au report des données de carrière des assurés

14. Les reports aux comptes des assurés de données de carrière transmises par Pôle emploi (§ 77 à 80 du rapport de certification de l’exercice 2013) sont à présent fiabilisés par une analyse juridique portant sur l’ensemble des allocations et le report à tort de périodes assimilées au titre des années 2004 à 2009 (§ 80 du rapport de certification de l’exercice 2013) revêt désormais un caractère non significatif.

15. Des outils de pilotage national ont été mis en place pour permettre de suivre les actions de fiabilisation des données de carrière (§ 87 du rapport de certification de l’exercice 2013) et la saisie par les caisses locales des reports aux comptes de carrière (§ 95 du rapport de certification de l’exercice 2013).

Au titre de la réserve n° 4 relative à la justification des comptes

16. L’évaluation des dépréciations de créances d’indus ne relevant pas de fraudes (§ 122 du rapport de certification de l’exercice 2013) ne présente plus de risque significatif de sous-évaluation, en raison des progrès constatés dans le recensement des créances d’indus et d’une meilleure justification des taux de dépréciation utilisés.

17. L’enregistrement dans les comptes 2014 de l’excédent 2013 de la caisse de sécurité sociale de Mayotte est conforme au principe d’indépendance des exercices (§ 131 du rapport de certification de l’exercice 2013).

B. Les réserves sur les comptes de la branche vieillesse et de la CNAVTS pour l’exercice 2014

1 - La liquidation des droits à la retraite

18. Les attributions et les révisions de pensions de retraite restent affectées par des anomalies de portée significative, ce qui conduit à constater des désaccords et des incertitudes sur les comptes.

19. Les droits à la retraite sont susceptibles de faire l’objet d’une ou de plusieurs liquidations successives.

20. Postérieurement à son attribution, la pension doit parfois être révisée à la date de son entrée en jouissance au regard d’informations complémentaires portant notamment sur la carrière (révision de droit). Par ailleurs, la poursuite du versement de certains droits (droits dérivés relatifs aux pensions de réversion, minima sociaux et majoration pour conjoint à charge) est tributaire du maintien des conditions (ressources, situation familiale ou résidence) qui ont justifié leur attribution. Si ces conditions cessent d’être remplies, la pension doit être révisée, la révision produisant des effets uniquement à partir du moment où elle est effectuée (révision de service).

21. En 2014, les organismes de la branche vieillesse ont attribué 668 000 prestations (dont 91 % de droit propre et 9 % de droit dérivé) et ont effectué 101 000 révisions de droit et 341 000 révisions de service.

22. Le pilotage national et les outils de maîtrise des risques ont été renforcés en 2014. La CNAVTS a poursuivi la mise en œuvre du plan « qualité de la liquidation » et la montée en charge de la nouvelle direction nationale retraite (DNR). Cela s’est traduit par la diffusion d’une vingtaine d’instructions réseau, par l’optimisation des outils de production, et par un pilotage plus précis de la production des caisses locales.

Les erreurs résiduelles affectant les premières attributions et les révisions de droit

23. En 2014, la fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles continuent d’affecter de manière significative les premières attributions et les révisions de droits mises en paiement et comptabilisées par la branche vieillesse.

24. La fréquence des dossiers sans erreurs de portée financière affectant les premières attributions et révisions de droit liquidés et mis en paiement par la branche est mesurée par l’ « indicateur de qualité des dossiers validés » (IQV). Celui-ci a connu une légère dégradation en 2014, passant de 92,76 % à 92,42 % de dossiers liquidés sans erreur financière.

25. Au sein de trois caisses régionales25, l’IQV est inférieur à 90 %, ce qui signifie que plus d’un dossier sur dix a été liquidé avec des erreurs de portée financière. Les dégradations les plus fortes en 2014 sont enregistrées par les organismes qui liquident les volumes de prestations les plus importants, principalement la CNAVTS Ile-de-France (-3,3 points) et la CARSAT Rhône-Alpes (-5 points).

26. Cependant, l’IQV des organismes les moins performants s’est amélioré puisque le taux le plus bas est passé de 83,2 % à 88,3 %. Parmi les quatre organismes26 qui présentaient des résultats particulièrement dégradés au cours des deux exercices précédents et qui ont fait, à ce titre, l’objet d’un accompagnement spécifique de la CNAVTS, trois d’entre eux enregistrent une amélioration de leur indicateur par rapport à l’exercice précédent, quoique ce redressement reste encore partiel.

27. Le risque financier résiduel affectant les premières attributions et les révisions de droit est apprécié par le « taux d’incidence financière » ou TIF des erreurs en faveur ou au détriment des assurés sociaux. Après une nette amélioration en 2013, l’impact financier des erreurs résiduelles (TIF) a légèrement diminué en 2014, passant de 0,65 % à 0,62 %. Il présente encore un caractère significatif. Compte tenu de la taille de l’échantillon, ce résultat donne une assurance à 95 % que ce taux est compris entre 0,50 % et 0,74 %.

28. Ce taux, appliqué au montant des premières attributions et révisions de pensions de retraite effectuées dans l’année (3,6 Md€), aboutit à un montant probable des erreurs de liquidation sur ce périmètre de 22 M€.

29. Cependant, pour appréhender l’incidence financière des anomalies affectant l’ensemble des prestations mises en paiement et comptabilisées par la branche, ce montant devrait être complété par l’estimation des erreurs de portée financière qui n’ont pas été corrigées au cours des années précédentes, qui peuvent l’être encore, et qui continuent d’altérer la qualité des comptes. Il devrait également être complété par l’estimation des erreurs résiduelles portant sur les révisions de service. Des travaux complémentaires restent donc nécessaires pour élargir le périmètre de la mesure du risque financier résiduel.

30. La procédure permettant de déterminer les indicateurs de mesure du risque financier résiduel présente des fragilités.

31. Le risque inhérent à l’autocontrôle de la qualité de sa propre production par chaque organisme n’a été que partiellement compensé par la poursuite de contrôles « croisés » entre organismes de la branche. La fréquence des erreurs constatées dans les cinq organismes participant à ces contrôles croisés, contre quatre de moindre importance en 2013, est plus élevée que celle de l’année précédente, ce qui tend à montrer une absence d’homogénéité des contrôles et un risque potentiel de sous-évaluation du risque financier résiduel.

32. L’évaluation du risque financier résiduel ne tient pas compte des erreurs dont l’impact financier ne peut être estimé en raison de l’absence de pièces justificatives27. Cela entraîne un risque de sous-évaluation de la fréquence des dossiers présentant une erreur de portée financière (IQV) d’environ un point et de l’impact financier résiduel (TIF) de 0,1 point28.

33. Les indicateurs IQV et TIF des caisses ultramarines ne sont pas intégrés dans le calcul des indicateurs de la branche alors qu’ils sont déterminés.

34. La capacité des agences comptables à corriger les erreurs de liquidation commises par les services ordonnateurs reste encore insuffisante, ce qui conduit à une incertitude sur le montant des prestations comptabilisées.

35. L’efficacité des contrôles mis en œuvre par les agences comptables, mesurée par le taux de correction du contrôle (TCC)29, est de 65,6 %. Seules deux erreurs de liquidation avec incidence financière sur trois font donc l’objet d’une détection par les agences comptables des organismes de la branche. De fortes disparités demeurent entre les organismes de la branche puisque les taux de correction du contrôle sont compris entre 49 % à 94 %, suivant les caisses.

36. Les opérations d’entraide au contrôle entre les services ordonnateurs et comptables d’une même caisse sont susceptibles de limiter la capacité des agences comptables à détecter les erreurs de liquidation.

37. La fréquence des erreurs de liquidation traduit les effets encore limités des actions d’amélioration mises en place par les services ordonnateurs, ce qui conduit à une incertitude sur le montant des prestations liquidées.

38. Pour l’ensemble des contrôles effectués par les agences comptables, le taux d’anomalies détectées dans les dossiers contrôlés s’établit à 26,32 %, ce qui traduit une maîtrise encore insuffisante de la qualité de la liquidation par les services ordonnateurs.

39. Dans les caisses auditées par la Cour, les actions d’amélioration de la qualité de la liquidation sont de portée très hétérogène et restent perfectibles, tant en ce qui concerne l’analyse des motifs et des typologies d’erreurs récurrentes par l’encadrement de proximité, que le nombre et les missions confiées aux référents techniques.

L’absence à tort de révisions de droit

40. Les dysfonctionnements liés au dispositif d’échanges inter-régimes de retraite (EIRR) continuent à affecter dans une mesure significative, quoique imparfaitement appréhendée, l’exhaustivité des révisions de droit.

41. Les révisions de droit « automatisées » qui portent à titre exclusif sur les majorations dues au titre du minimum contributif (environ 6 Md€) et de la pension de réversion (86 M€) sont calculées à partir des informations contenues dans le répertoire EIRR. Celui-ci recense l’ensemble des droits attribués à un assuré par l’ensemble des régimes de retraite de base ou complémentaires.

42. Afin notamment d’identifier les assurés concernés par le versement exceptionnel au bénéfice des titulaires de petites retraites, tous les régimes ont procédé en 2014 à des alimentations correctives de l’EIRR. La CNAVTS, en sa qualité d’opérateur de l’EIRR, a mis en place des contrôles de la fiabilité des données contenues dans le répertoire.

43. Malgré ces actions, qui ont permis un volume significatif de majorations calculées en 201430, il subsiste près de 830 000 majorations qui n’avaient pas été instruites à la clôture de l’exercice. La CNAVTS n’a pas évalué l’impact financier de l’absence de calcul des majorations.

44. Contrairement à l’exercice précédent, la CNAVTS n’a pas produit un bilan qui permettrait d’expliquer le maintien de ce volume de dossiers en instance et de déterminer la part liée à un défaut d’alimentation de l’EIRR ou à des anomalies dans l’exploitation des données contenues dans le répertoire par le système d’information de la CNAVTS.

45. L’absence de révisions de droit à l’initiative de la branche postérieurement à l’attribution définitive de la pension affecte l’exhaustivité et l’exactitude des charges de prestations légales dans les comptes de la branche.

46. À défaut d’un cadre juridique précis, la branche ne révise pas les droits des assurés pour prendre en compte le report de données de carrière postérieurement à l’attribution de la pension, sauf si les bénéficiaires en font expressément la demande ou dans le cas d’une liquidation en l’état, par anticipation ou provisoire.

47. Jusqu’en 2013, la CNAVTS effectuait chaque année une étude à la demande de la Cour sur le nombre de nouveaux retraités qui auraient dû bénéficier d’une révision de droit en raison du report de salaires sur leur compte de carrière postérieurement à l’attribution de leur pension. Cette étude n’a pas été renouvelée en 2014. Selon les résultats communiqués les années précédentes, entre 10 000 et 13 000 nouveaux retraités chaque année étaient concernés par un report de données de carrière, susceptible d’affecter à leur bénéfice le montant de la pension initialement liquidée.

L’absence à tort de révisions de service

48. Les révisions de service qui n’étaient pas effectuées à la fin de l’exercice représentent un volume important et leur ancienneté moyenne est de plus d’un an, ce qui entraîne une incertitude sur l’exactitude des pensions de réversion et des avantages non contributifs comptabilisés par la branche.

49. Au 31 décembre 2014, le volume des révisions de service non effectuées était de 185 157, en augmentation de 12 % par rapport au 31 décembre 2013. L’ancienneté moyenne de ces dossiers en attente était de 439 jours fin 2014. L’enjeu financier des révisions de service non effectuées n’a pu être établi.

50. L’absence de traitement au fil de l’eau des révisions de service, notamment celles qui ont pour origine les questionnaires ressources, retarde la prise en compte par la branche des modifications intervenues dans la situation des assurés et donc potentiellement dans le montant des droits à servir relatifs aux pensions de réversion et à certains avantages non contributifs, principalement l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

51. Cette situation augmente les montants de prestations d’ASPA versés à tort et acquis définitivement aux bénéficiaires. En effet, conformément à l’article L. 815-11 du code de la sécurité sociale, si l’assuré déclare la modification de ses ressources dans les délais, les montants versés restent acquis aux bénéficiaires.

2 - Le report des données de carrière des assurés

52. Les insuffisances du contrôle interne du report des données de carrière font peser un risque significatif sur l’exhaustivité et l’exactitude des données notifiées par des organismes sociaux ou déclarées par les employeurs et reportées aux comptes de carrière des assurés sociaux, ce qui induit une incertitude sur les comptes.

53. Les droits à la retraite sont liquidés en fonction des données reportées aux comptes de carrière des assurés dans le système national de gestion des carrières (SNGC). Préalablement à la liquidation des droits, ces données sont confirmées, complétées ou modifiées dans le cadre de reconstitutions de carrières. En 2014, 27 millions d’assurés ont bénéficié d’un report de salaires ou de périodes assimilées à des périodes cotisées.

54. Une part prépondérante des données intégrées au SNGC fait l’objet d’un envoi dématérialisé par les employeurs ou des organismes sociaux. Les organismes sociaux adressent notamment des données de salaire (chèque emploi-service universel – CESU – et prestations d’accueil du jeune enfant – PAJE) ou équivalents de salaire (assurance vieillesse des parents au foyer – AVPF) et des données relatives à des « périodes assimilées » à des périodes travaillées (au titre de périodes de chômage, de rentes AT-MP ou de pensions d’invalidité).

L’alimentation primaire des comptes de carrière

55. La fiabilisation des données de carrière adressées par les partenaires reste insuffisante, malgré la poursuite des actions entreprises, avec de nombreux travaux interbranches ou inter-régimes. Celles-ci ne sont toutefois, pas encore finalisées et restent perfectibles.

56. La mise en place ou l’actualisation des conventions avec les partenaires qui sont à l’origine des volumes les plus importants de reports aux comptes de carrière des assurés (Pôle emploi, CNAMTS, CNAF et ACOSS) n’est toujours pas achevée. Ces conventions sont cependant nécessaires pour fiabiliser les échanges de données avec ces organismes.

57. Les contrôles automatisés des données provenant des partenaires pour intégration au SNGC sont incomplets et difficilement traçables. D’une part, la documentation relative à ces contrôles n’est pas suffisamment formalisée pour permettre d’apprécier leur portée. D’autre part, ils ne couvrent que partiellement le risque de double report de périodes créatrices de droits aux comptes de carrière des assurés.

58. Les caisses ne contrôlent que de manière très limitée la cohérence des données de carrière adressées par les partenaires. Lorsque des incohérences sont éventuellement détectées, elles ne sont pas corrigées lorsque ces flux émanent de Pôle emploi ou des branches maladie et famille du régime général et ne le sont que partiellement si les données proviennent des autres régimes de retraite.

59. Les dispositifs de contrôle interne ne permettent pas de rapprocher les données reportées aux comptes de carrière et les cotisations effectivement déclarées par les employeurs ou par les assurés, ce qui génère un risque sur l’exhaustivité et l’exactitude des données sociales. Ainsi, un écart de 213 M€ a été identifié par la CNAVTS pour l’année 2013 entre les cotisations théoriques correspondant aux périodes reportées aux comptes de carrière des cotisants assurés volontaires et les produits de cotisations collectées par les URSSAF.

60. Pour les salariés, ce risque est partiellement couvert par la campagne effectuée en liaison avec l’ACOSS de relance des employeurs n’ayant pas fourni de déclaration annuelle de données sociales. Malgré une relance effectuée en 2014 auprès d’un nombre d’employeurs plus important qu’en 2013, le report de données de carrière a été plus limité, avec 160 000 reports au lieu de 530 000.

61. Le dispositif de fiabilisation a posteriori des données de carrière reste partiellement exploité ou n’est pas encore abouti. Les études de corroborations statistiques portant sur les données de prestations sociales communiquées par les partenaires et ouvrant des droits à l’assurance vieillesse, initialement limitées aux données adressées par la CNAMTS, ont été étendues aux données communiquées par l’activité de recouvrement (CESU et PAJE). Toutefois, le périmètre reste encore limité et ne couvre pas les données de carrière transmises par Pôle emploi (périodes de chômage) et par la CNAF (périodes d’assurance vieillesse des parents au foyer).

Les régularisations de carrière

62. Les régularisations de carrière sont insuffisantes pour fiabiliser les données reportées aux comptes de carrière, alors que celles-ci concentrent une part majoritaire des erreurs de portée financière affectant les droits liquidés.

63. Les régularisations de carrière ont pour objet de corriger les omissions et les inexactitudes affectant les données reportées aux comptes de carrière des assurés, avant la liquidation de la pension.

64. Comme les années précédentes, la mesure du risque financier résiduel met en évidence une part toujours prépondérante et croissante d’erreurs provenant de l’insuffisance ou de l’inexactitude des régularisations de carrière qui représentent près de 60 % des erreurs avec incidence financière.

65. La branche vieillesse a privilégié en 2014 les régularisations de carrière au profit d'assurés proches de l'âge de la retraite et non plus aux « âges clés » en cours de carrière (35, 45 et 55 ans). Les régularisations en cours de carrière ne sont réalisées qu’à la demande de l’assuré. Or, en l'état du développement des portails Internet et des dispositifs de dématérialisation, les régularisations de carrière à la demande de l'assuré ne représentent que des volumes relativement faibles et en diminution sur les trois derniers exercices. Cette stratégie est donc de nature à augmenter le risque d’une perte de qualité des données de carrière, puisque les éléments anciens de la carrière deviendront au fil du temps et après plusieurs décennies, difficiles voire impossibles à retrouver et à prouver pour les assurés.

66. L’instruction des régularisations de carrière n’est pas encadrée par des procédures nationales, ce qui entraine des divergences de traitement dans les organismes de base, insuffisamment corrigées par les dispositifs de supervision de l’ordonnateur dont les outils nationaux sont en cours de déploiement dans le réseau.

67. Les contrôles des agences comptables se concentrent sur les régularisations de carrière complètes et portent principalement sur les données de carrière les plus récentes.

68. Un volume important de données rejetées par les contrôles embarqués avant l’intégration aux comptes de carrière demeure à traiter. Une analyse du stock existant a été menée, mais le traitement des anomalies et des éventuelles régularisations aux comptes de carrière reste à effectuer.

3 - Le dispositif de contrôle interne de la branche

69. Certains dispositifs de contrôle interne comportent des insuffisances, s’agissant du référentiel de maîtrise des risques, de la gestion des systèmes d’information, de la lutte contre les fraudes, de la gestion des opérations de paiement et de l’action sanitaire et sociale, ce qui entraîne une incertitude sur la qualité des comptes.

70. Si l’organisation de la CNAVTS31 et la place accordée à la maîtrise des risques par les instances de gouvernance et dans les réflexions sur les métiers ont été renforcées, certains risques restent insuffisamment couverts.

Le référentiel unique de maîtrise des risques

71. Le référentiel unique national de maîtrise des risques (RUN-MR) conserve un périmètre incomplet.

72. Si tous les processus métier sont actuellement couverts, le RUN-MR, outil technique intégrant les différentes composantes du dispositif de contrôle interne, ne couvre pas à ce stade certains processus.

73. Les processus support de logistique, comptabilité et budget ne sont pas couverts, ni surtout, la gestion des systèmes d’information par les organismes de base et les activités relatives à la gestion des référentiels nationaux de l’identification, de la carrière et des dossiers mise en œuvre par la direction des systèmes d’information de la CNAVTS sur le site de Tours.

La gestion des systèmes d’information

74. La gestion des incidents présente des insuffisances qui fragilisent leur recensement et l’assurance de leur résolution.

75. La gestion des incidents est insuffisamment documentée. Elle ne fait pas l’objet d’une note d’organisation définissant les missions, les attributions et les responsabilités de l’ensemble des acteurs de la chaîne de recensement et d’analyse des incidents. Des procédures de gestion des incidents n’ont pas été diffusées pour l’ensemble des applications et le délai attendu de résolution des incidents n’est pas précisé. L’impact financier des incidents décelés n’est pas systématiquement déterminé.

76. L’hétérogénéité des modalités de gestion des incidents suivant les applications est de nature à limiter les possibilités de revues régulières par le directeur général et par l’agent comptable national, telles que prévues par le décret du 14 octobre 2013. Elle entraîne une incertitude sur l’exhaustivité et la fiabilité du recensement des incidents et de leur résolution.

77. Les risques relatifs à la gestion des systèmes d’information ne sont pas couverts par la cartographie des risques de la branche.

78. Dans l’attente de l’analyse des risques actuellement menée dans le domaine de la gestion des systèmes d’information, des informations essentielles telles que l’identification des flux les plus sensibles et des principales interfaces, ne sont pas recensées aux sein de la branche afin de permettre d’identifier les zones de risques, d’apprécier leur caractère significatif et de prioriser les actions de maîtrise à réaliser.

La lutte contre les fraudes

79. S’agissant de la lutte contre les fraudes aux prestations versées à l’étranger, les actions mises en œuvre pour s’assurer de l’existence des assurés à l’étranger doivent être renforcées.

80. Pour l’année 2014, les paiements à l’étranger représentent 3,7 Md€ et concernent près de 170 pays. Le versement de prestations à l’étranger génère notamment des risques inhérents à l’existence des assurés bénéficiaires des prestations. Les contrôles de l’existence réelle des assurés restent limités en raison de difficultés juridiques et administratives.

81. Malgré des avancées au cours des dernières années, le dispositif de prévention et de lutte contre les fraudes internes doit être mieux structuré.

82. Les modalités de lutte contre la fraude interne restent perfectibles. La couverture des risques de fraude interne repose principalement sur la mise en place de circuits spécifiques de traitement des dossiers des agents et sur la mise en œuvre de revues d’habilitations. Des marges de progrès subsistent en matière de définition des orientations stratégiques, d’animation du réseau et de réflexions métiers qui porteraient sur les schémas de fraudes internes et sur les dispositifs de prévention et de lutte à mettre en place.

83. Lors de la gestion des données de paiement, des situations de cumul d’habilitations correspondant à des schémas théoriques de risques de fraude subsistent en 2014 et ne sont qu’imparfaitement compensées par les dispositifs de contrôle en vigueur.

84. La gestion des données de paiement des titulaires de prestations (13,7 millions de bénéficiaires au 31 décembre 2014) est assurée par les agences comptables et non par les services gestionnaires contrairement aux autres branches du régime général pour lesquelles une partie au moins des tâches d’instruction relève des services ordonnateurs. Il en résulte une insuffisante séparation des tâches qui est de nature à accroître les risques de fraude interne.

85. La CNAVTS a renforcé en 2014 la couverture du risque de fraude interne, en mettant en œuvre des contrôles ciblés sur les paiements en lien avec les opérations à risque théorique de fraude. Ces contrôles continuent cependant à soulever des incertitudes quant au périmètre couvert et à la pertinence des modalités de ciblage. L’exploitation des résultats reste également fragilisée par des retraitements manuels susceptibles d’induire des biais sur les échantillons de dossiers contrôlés. Enfin, la méthodologie retenue entraîne un taux de sélection au contrôle insuffisant pour certaines caisses.

86. Le taux de sélection au contrôle prescrit par le plan de maîtrise des risques reste trop faible pour certaines activités et les interdictions de cumul sont trop limitées. Le plan de maîtrise des risques ne couvre pas certaines activités de gestion des comptes comme les changements d’adresse dans le cadre des révisions de droits et de services.

Les opérations de paiement des prestations

87. Les modalités de gestion et de contrôle des opérations de paiement comportent encore des limites de nature à réduire la capacité du contrôle interne à circonscrire les risques inhérents.

88. Le principe de séparation des tâches est encore imparfaitement assuré, qu’il s’agisse de la séparation entre les activités de paiement et la gestion des comptes des pensionnés, ou de la séparation entre les activités de préparation des paiements et leur validation.

89. Le dispositif de contrôle interne ne couvre que partiellement les risques associés aux paiements supérieurs à 5 000 €, dits paiement « en alerte ». Les consignes nationales restent imprécises sur la nature et la profondeur des contrôles à effectuer. Aucun dispositif automatique de contrôle interne ne garantit que l’ensemble des paiements en alerte ait bien fait l’objet d’un contrôle.

L’action sanitaire et sociale

90. Les modalités de contrôle des plans d’aides personnalisés ne permettent pas de vérifier la réelle exécution des prestations financées en tiers payant.

91. Les prestations d’action sociale et plus particulièrement les aides individuelles personnalisées de maintien à domicile, sont délivrées en matière d’action sociale, à près de 320 000 retraités, sous la forme de prestations d’aide-ménagère, de portage de repas et de transport accompagné.

92. Les aides financières sont essentiellement versées aux prestataires sous la forme d’un tiers payant (211 M€). Les charges sont comptabilisées et payées à partir des éléments déclarés par les prestataires.

93. En l’absence de validation par l’assuré des informations déclarées par le prestataire, les caisses ne disposent pas d’une réelle assurance que les prestations comptabilisées aient effectivement été réalisées. Aucun dispositif de contrôle a priori auprès des assurés et des prestataires n’a été mis en place.

94. Les contrôles a posteriori réalisés par les caisses portent sur un échantillon trop faible de factures. En 2014, sur les trois caisses auditées par la Cour, les factures contrôlées postérieurement à la mise en paiement représentaient 0,15 % du montant total facturé (0,09 M€ sur 58 M€).

4 - La justification des comptes

95. La justification des comptes est affectée par des incertitudes relatives à l’imputation des charges et à l’évaluation des estimations comptables ayant trait aux pensions de retraite. Par ailleurs des désaccords et des incertitudes persistent au titre des relations financières avec certains organismes de sécurité sociale tiers à la branche.

La chaîne des paiements et la comptabilisation des pensions

96. Dans un contexte technique inchangé par rapport aux exercices précédents, le processus de paiement et de comptabilisation des pensions de retraite se caractérise par une rupture de la piste d’audit entre l’outil de liquidation des droits et la chaîne des paiements.

97. Le paiement et la comptabilisation des prestations légales donnent lieu à une succession d’opérations qui génèrent un niveau de risques élevé, portant sur 108 Md€ de charges de prestations versées à 13,7 millions de bénéficiaires.

98. Les données de liquidation individuelle retracées dans l’Outil Retraite sont déversées dans un fichier de récapitulation des données relatives aux paiements. Les données contenues dans ce fichier sont intégrées à une chaîne des paiements ancienne qui produit des états papier contenant les données agrégées qui font ensuite l’objet d’un enregistrement manuel dans la comptabilité. L’auditabilité des enregistrements comptables est donc limitée, en l’absence de comptabilité auxiliaire recensant les données de paiement par bénéficiaire.

99. Les incidences de la rupture de la piste d’audit sur la justification des charges de prestations légales et les écritures de bilan associées ne sont que partiellement compensées par les éléments d’assurance procurés par la CNAVTS.

100. Si les revues analytiques nationale et locales procurent une assurance raisonnable sur les montants totaux et la variation par poste des charges et des paiements comptabilisés, elles ne permettent pas de couvrir le risque d’erreurs de codification qui affecteraient des prestations servies dont l’origine serait antérieure au premier exercice de certification des comptes (2006) et qui n’auraient pas été détectées et corrigées depuis lors.

Les estimations comptables

101. Des incertitudes continuent à affecter l’évaluation des provisions pour rappels de prestations (331 M€).

102. Les provisions pour rappels de prestations légales sont estimées par une méthode statistique à partir du montant des rappels versés au cours de l’exercice clos. L’estimation initiale a été complétée en 2014 pour tenir compte de l’augmentation conjoncturelle du volume de dossiers présentant une date d’entrée en jouissance dépassée au 31 décembre 2014.

103. Elle est cependant encore affectée de certains biais méthodologiques. Ainsi, l’impact des majorations du minimum contributif et de pensions de réversion non calculées n’est pas pris en compte dans l’estimation. Les données de rappels sur lesquelles repose l’estimation sont également altérées par les révisions de droit automatisées intervenues en 2014, par la compensation à tort des indus et par la réintégration des paiements effectués hors électronique32.

104. La rupture de la piste d’audit que connaît le processus de comptabilisation des prestations affecte le niveau d’assurance qui s’attache à l’identification exhaustive et à la ventilation par exercice de rattachement des données de rappels sur lesquelles les provisions se fondent.

105. Les provisions pour rappels incorporent un montant indéterminé, mais potentiellement significatif, de charges à payer au titre de prestations en instance de liquidation à la clôture de l’exercice, ce qui a une incidence sur la présentation des comptes.

Les relations financières avec des organismes de sécurité sociale tiers à la branche

106. Le traitement comptable de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse au titre de la pénibilité du travail n’est pas conforme à la réalité des droits et des obligations des deux branches et au principe d’indépendance des exercices.

107. Il est renvoyé sur ce point à la motivation de la position de la Cour sur les comptes de la branche AT-MP (voir chapitre I, § 160 à 163 supra).

108. Les produits comptabilisés au titre des cotisations d’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) versées par la branche famille demeurent affectés par des incertitudes.

109. Les erreurs qui affectent la liquidation par la branche famille du complément familial, de l’allocation de base et du complément de libre choix de l’activité de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) affectent la correcte détermination des droits à l’AVPF et l’exactitude des données salariales adressées par la CNAF à la CNAVTS et des cotisations versées par la CNAF à la CNAVTS à ce titre.

110. Une incertitude affecte le montant de l’excédent de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) affecté à la branche vieillesse.

111. Les excédents techniques de la CSSM sont versés à la CNAVTS, dans des conditions fixées par arrêté interministériel et comptabilisés en produits exceptionnels par la caisse nationale. Depuis 2008, la CNAVTS a ainsi comptabilisé en cumul 283 M€ de produits exceptionnels (excédents des exercices 2003 à 2013), dont 61 M€ en 2014 au titre du résultat excédentaire de 2013.

112. En l’absence de dispositifs formalisés de contrôle interne et d’audit interne ou externe suffisants, ces excédents enregistrés en produit par la CNAVTS sont affectés d’une incertitude.

Chapitre IV

L’activité de recouvrement

I - Les positions de la Cour sur les comptes 2014 de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS

1. Au terme des vérifications dont elle rend compte à la fin du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’activité de recouvrement et sur les comptes de l’ACOSS pour l’exercice 2014, signés le 15 avril 2015 par le directeur et par l’agent comptable de l’ACOSS.

A. Les comptes combinés de l’activité de recouvrement

2. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes combinés de l’activité de recouvrement pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de cette activité, sous les quatre réserves suivantes :

réserve n° 1 – Les dispositifs généraux de contrôle et d’audit internes ne permettent qu’une maîtrise encore imparfaite des risques de portée financière liés aux processus de recouvrement des prélèvements sociaux déclarés par les employeurs de salariés et d’autres cotisants, maintenant une incertitude sur la qualité des comptes ;

réserve n° 2 – L’évaluation des produits à recevoir, des dépréciations de créances et des provisions continue de faire l’objet de désaccords et d’incertitudes, Les éléments de correction apportés en 2014 aux distorsions qui affectent l’évaluation des dépréciations de créances restent partiels ;

réserve n° 3 – Des risques de portée financière pèsent encore sur les cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, laissant subsister des incertitudes significatives sur la réalité, l’exhaustivité et l’exactitude de ces prélèvements ;

réserve n° 4 – La justification des comptes reste affectée par une limitation liée à la rupture de la piste d’audit des enregistrements comptables des URSSAF, par une incertitude liée aux insuffisances du contrôle interne exercé par la DGFiP sur les contributions sociales sur les produits de placement notifiées à l’ACOSS et des désaccords subsistent sur le traitement comptable de certains prélèvements sociaux et des impôts et taxes affectés recouvrés par l’État.

Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014 et l’évolution des constats

3. La Cour avait certifié les états financiers de l’activité de recouvrement pour l’exercice 2013 en assortissant sa position de quatre réserves relatives aux dispositifs de contrôle interne (réserve n° 1), aux estimations comptables (réserve n° 2), au contrôle interne des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants (réserve n° 3) et à la justification des enregistrements comptables (réserve n° 4).

4. Au 31 décembre 2014, les points d’audit suivants ont été satisfaits :

- au titre de la réserve n° 1 sur les dispositifs généraux de contrôle interne et d’audit interne, deux points concernant l’absence d’auto-évaluation par les URSSAF de l’efficacité de leurs actions de contrôle interne et les insuffisances de la gestion des changements informatiques ;

- au titre de la réserve n° 2 relative aux estimations comptables, un point relatif aux distorsions affectant l’évaluation des dépréciations de créances ; une nouvelle partie de réserve sur l’évaluation des dépréciations est toutefois introduite, compte tenu des incertitudes qui subsistent sur l’exhaustivité des montants devant faire l’objet d’un traitement correctif et sur l’incidence de telles corrections sur d’autres estimations comptables ;

- au titre de la réserve n° 3 relative aux prélèvements sociaux des travailleurs indépendants, cinq points concernant l’absence de cadre national de contrôle interne concernant les travailleurs indépendants relevant de l’interlocuteur social unique (ISU), les désynchronisations informatiques entre les réseaux des URSSAF et du régime social des indépendants (RSI), les risques liés aux comptes inactifs, l’absence de régularisation des crédits à affecter relevant de périodes échues et l’absence de mise en recouvrement des majorations de retard liées à des cotisations dont le principal a été soldé ;

- au titre de la réserve n° 4 relative à la justification des enregistrements comptables, deux points concernant l’absence d’analyse de l’évolution des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants et l’incertitude concernant la prise en charge par l’État des remboursements dus aux redevables de la taxe sur les salaires au titre des réclamations gracieuses ou contentieuses.

5. S’agissant des prélèvement sociaux sur les travailleurs indépendants, la poursuite en 2014 des actions de fiabilisation des processus et de résorption des dysfonctionnements conduit à atténuer l’incertitude de portée générale relevée par la Cour sur les exercices précédents. Les incertitudes qui demeurent, tout en restant globalement significatives, ne portent plus au même degré sur l’ensemble des processus du dispositif de gestion des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants.

B. Les comptes annuels de l’ACOSS

6. La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes annuels de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour l’exercice 2014 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine, sous les trois réserves suivantes :

- réserve n° 1 – L’établissement public national ne dispose toujours pas d’un dispositif de contrôle interne assurant la couverture de l’ensemble de ses activités et des risques auxquels il est exposé, entraînant une incertitude sur la fiabilité des comptes ;

- réserve n° 2 – Les dysfonctionnements qui continuent d’affecter la gestion des mesures d’exonérations ciblées de cotisations sociales font peser un risque élevé sur l’exactitude et l’exhaustivité des montants comptabilisés par l’ACOSS au titre de la compensation de ces exonérations par le budget de l’État ;

- réserve n° 3 – Un désaccord subsiste sur le traitement comptable des impôts et taxes affectés recouvrés par l'État et une incertitude demeure en raison des insuffisances du contrôle interne exercé par la DGFiP sur les contributions sociales sur les produits de placement notifiées à l’ACOSS.

7. La Cour avait certifié les états financiers de l’ACOSS pour l’exercice 2013 en assortissant également sa position de trois réserves relatives à l’impact qu’avaient sur les comptes annuels de l’établissement public plusieurs des réserves exprimées sur les comptes combinés de l’activité de recouvrement.

II - Les motivations détaillées des positions sur les comptes de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS

A. Les parties de réserves sur les comptes de l’exercice 2013 levées en 2014

Au titre de la réserve n°1 relative aux dispositifs de contrôle interne et d’audit interne

8. L’efficacité des dispositifs de maîtrise des risques est désormais prise en compte dans la grille d’auto-évaluation par les URSSAF de leur contrôle interne, diffusée par l’ACOSS (§ 23 du rapport de certification de l’exercice 2013).

9. La gestion des changements des systèmes d’information a été fiabilisée notamment par la mise en place d’un outil permettant de centraliser la documentation et le suivi du processus (§ 33 du rapport de certification de l’exercice 2013).

Au titre de la réserve n°2 relative aux estimations comptables

10. En 2014, l’ACOSS a apporté des corrections aux distorsions affectant l’évaluation des dépréciations des créances, qui sous-estimaient les encaissements attendus (§ 110 à 113 du rapport de certification de l’exercice 2013).

Au titre de la réserve n°3 relative aux prélèvements sociaux des travailleurs indépendants

11. Un cadre national de contrôle interne conjoint entre l’ACOSS et le RSI a été mis en place pour couvrir les principaux processus de gestion des comptes des travailleurs indépendants relevant de l’interlocuteur social unique (§ 131 du rapport de certification de l’exercice 2013).

12. Les flux d’informations restant en attente en raison d’une désynchronisation informatique entre les deux réseaux, qui concernaient 200 000 flux bloqués en mars 2014 (§ 136 du rapport de certification de l’exercice 2013), ont été réduits par des actions ciblées de fiabilisation des données administratives et leur impact financier est estimé à un montant de 41 M€ (cotisations non appelées ou appelées à tort).

13. Les comptes inactifs (notamment comptes d’attente) restant à analyser à la fin de l’exercice 2013 (§ 139 du rapport de certification de l’exercice 2013) ont fait l’objet d’une activation ou d’une radiation en 2014. Il restait seulement 4 500 comptes à analyser fin 2014 contre 28 000 fin 2013.

14. Les crédits à affecter relevant de périodes échues, qui s’élevaient à 137 M€ fin 2013 et n’étaient ni imputés sur les débits du compte du cotisant ni remboursés (§ 154 du rapport de certification de l’exercice 2013), ont été en grande partie régularisés.

15. Les majorations de retard relatives à des créances dont le principal a été soldé (§ 161 du rapport de certification de l’exercice 2013) sont désormais mises en recouvrement.

Au titre de la réserve n°4 relative à la justification des enregistrements comptables

16. Des éléments d’assurance ont été apportés par l’analyse réalisée par l’ACOSS sur l’évolution des prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants (§ 128 du rapport de certification de l’exercice 2013).

17. Les travaux conduits en 2014 ont confirmé la prise en charge effective par l’État et non par l’ACOSS, des remboursements dus aux redevables de la taxe sur les salaires au titre des réclamations gracieuses et contentieuses (§ 199 du rapport de certification de l’exercice 2013).

B. Les réserves sur les comptes de l’activité de recouvrement et de l’ACOSS pour l’exercice 2014

1 - Les dispositifs de contrôle interne et d’audit interne

18. Les dispositifs généraux de contrôle et d’audit internes ne permettent qu’une maîtrise encore imparfaite des risques de portée financière liés aux processus de recouvrement des prélèvements sociaux déclarés par les employeurs de salariés et par d’autres cotisants, maintenant une incertitude sur la qualité des comptes.

Les dispositifs généraux de contrôle interne

19. Renforcés en 2014, les dispositifs généraux de contrôle interne ne permettent pas encore d’apprécier le degré de maîtrise des risques de portée financière liés aux principaux processus du recouvrement par les organismes du réseau et par l’ACOSS.

20. L’analyse des risques du réseau ne prend pas en compte les risques et éléments d’assurance afférents aux traitements automatisés et aux contrôles embarqués et n’est toujours pas reliée à la cartographie des systèmes d’information.

21. Elle ne couvre qu’imparfaitement certains processus (notamment la gestion du recouvrement amiable et forcé) et plusieurs catégories de produits, comme les prélèvements sur les revenus de remplacement, sur les praticiens et auxiliaires médicaux et sur les professions libérales (PL).

22. La mise en œuvre par les URSSAF du plan national de contrôle de l’ordonnateur a contribué à homogénéiser les pratiques dans le réseau et à fiabiliser la consolidation nationale des résultats de ces contrôles, qui n’a cependant pas couvert l’ensemble de l’exercice. Le bilan tiré des trois campagnes de contrôles de l’ordonnateur portant sur l’exercice 2014 a montré que de forts écarts de performance persistaient entre organismes et révélé des taux de non-conformité souvent élevés.

23. Le champ du socle national des contrôles des agents comptables a été étendu, mais des limites demeurent dans la représentativité statistique des échantillons et l’homogénéité des méthodes de contrôle.

24. Les dispositifs de contrôle interne ne permettent pas la remontée et la consolidation d’éléments suffisamment complets, homogènes et fiables pour évaluer le degré de maîtrise effective des risques de portée financière pour la branche.

25. Le calcul du risque financier résiduel demeure partiel et à fiabiliser et son extension aux domaines non couverts par des contrôles de l’agent comptable reste à opérer. À terme, la mesure du risque financier résiduel des principaux processus de la branche devra s’appuyer sur une évaluation systématique de la qualité des contrôles.

26. Le dispositif de contrôle interne propre à l’établissement public n’assure pas une couverture satisfaisante des risques auxquels celui-ci est exposé.

27. Les fonctions assurées par l’ACOSS en matière de recouvrement direct de cotisations, de contributions sociales et d’impositions ainsi que de gestion de la trésorerie du régime général l’exposent à des risques financiers significatifs, qui nécessitent la mise en place d’un plan de contrôle interne couvrant l’ensemble des activités.

28. L’ACOSS a poursuivi en 2014 la refonte du référentiel des fonctions et processus propres à l’établissement public national, mais les modifications n’ont porté que sur un nombre très limité de processus. Le recensement et la formalisation des risques dans la cartographie n’ont pas connu de progrès notables en 2014 et les actions de contrôle interne conduites par l’établissement public sont restées partielles et non consolidées.

29. Un plan de contrôle interne du recouvrement direct a cependant été formalisé en 2014 par l’agent comptable et le traitement des produits et des encaissements ont été dissociés pour que les différentes étapes administratives et comptables du processus puissent progresser dans un enchaînement normal.

Les risques liés au système d’information

30. Les contrôles généraux informatiques procurent une assurance encore partielle sur la couverture des risques liés à la gestion de la sécurité et à la gestion des incidents et des problèmes.

31. La gestion de la sécurité repose sur un socle documentaire et un dispositif de sécurité logique, mais il n’existe ni revue des comptes locaux privilégiés sur les serveurs et bases de données au sein des centres régionaux de traitement informatique, ni revue des comptes externes du système d’information métier de la branche (SNV2).

32. Des comptes génériques disposant de droits en écriture et des pratiques non conformes aux directives nationales sur les mots de passe subsistaient en 2014 dans certaines URSSAF.

33. Le processus de gestion des incidents mis en œuvre en 2014 laisse subsister un volume important d’incidents restant à traiter, rendant nécessaire la mise en place d’un plan de fiabilisation de l’outil SNV2 et un renforcement des actions d’apurement.

La prévention de la fraude interne et des conflits d’intérêts

34. Les référentiels nationaux concernant la prévention et la détection de la fraude interne et des conflits d’intérêt ont été renforcés en 2014, mais les actions conduites dans le réseau demeurent inégales et insuffisantes au regard des risques et des enjeux pour l’activité de recouvrement.

35. Le référentiel national relatif à la prévention des conflits d’intérêt concernant les salariés a été actualisé et renforcé par la diffusion de nouvelles orientations nationales au dernier trimestre de l’exercice.

36. Les contrôles programmés en 2014 visant la prévention des conflits d’intérêt pour les administrateurs et les fournisseurs n’ont été que partiellement réalisés, et les requêtes aidant à la détection de fraudes internes, peu ciblées et inégalement utilisées, ont été refondues mais restaient en test dans plusieurs URSSAF en fin d’exercice.

37. Les directives nationales précisant la procédure de signalement à l’ACOSS des cas de fraude ou de suspicion de fraude ont été actualisées en 2014, mais les cas signalés, peu nombreux, ne font toujours pas l’objet d’un suivi formalisé par l’ACOSS.

L’audit interne

38. Le dispositif d’audit interne, renforcé en 2014 par le lancement des audits en région, ne couvre pas encore suffisamment les processus porteurs de risques financiers pour l’activité de recouvrement.

39. Le déploiement d’audits régionaux conduits à l’initiative des organismes de base en liaison avec l’ACOSS a renforcé en 2014 le dispositif d’audit national, avec lequel il doit s’articuler pour permettre une complémentarité dans le choix des processus audités et assurer une mutualisation de ses résultats.

40. La contribution qu’apportent les travaux des audits internes à l’appréciation portée sur le degré de maîtrise des processus et des risques par le réseau des organismes mérite d’être renforcée. La conduite des audits conjoints avec le RSI et l’Unédic doit y contribuer.

41. La « cartographie des assurances de l’activité de recouvrement » établie en 2014, destinée à faciliter l’articulation et la complémentarité entre les divers travaux d’audit internes et externes, restait en fin d’exercice à formaliser et à relier à la cartographie des risques.

42. Les audits de validation des comptes des organismes ne permettent pas d’évaluer le degré effectif de maîtrise des risques de portée financière par chaque URSSAF.

43. Les audits conduits par l’agent comptable au titre de la validation des comptes ne couvrent pas l’ensemble des organismes et des activités du recouvrement et restent moins approfondis pour les catégories de cotisants autres que les employeurs de salariés, en particulier les travailleurs indépendants.

44. La réforme de la méthodologie de validation des comptes introduite en 2014, qui vise notamment à améliorer le mode de cotation des constats et la valorisation financière des anomalies, sera poursuivie en 2015. Le caractère encore partiel du champ couvert par le calcul du risque financier résiduel ne permet pas d’apprécier de façon homogène le degré de maîtrise effective des risques par chaque organisme du réseau et à l’échelon national.

Les cotisations et contributions sociales déclarées par les employeurs de salariés

45. Le montant des cotisations et contributions sociales auto-liquidées par les employeurs de salariés et les administrations publiques s’est élevé à 303,9 Md€ en 2014.

46. Renforcé en 2014 par le déploiement du plan national de contrôle ordonnateur, le contrôle interne de la gestion des données administratives des cotisants ne couvre encore qu’imparfaitement les risques de portée financière associés à cette activité.

47. Les contrôles embarqués visant à s’assurer de la complétude et de la cohérence des données administratives des cotisants, ainsi que de la correcte gestion de l’incidence comptable des enregistrements d’évènements administratifs dans le système d’information ne couvrent pas l’ensemble des données. L’exploitation des états d’anomalies issus de ces traitements est insuffisamment encadrée et tracée, et parfois incomplète.

48. La première application du plan de contrôle ordonnateur a montré des insuffisances dans la détection et dans la correction des anomalies détectées. Les erreurs à incidence financière potentielle ne sont pas distinguées de celles affectant exclusivement la qualité de la gestion.

49. Le volume des données administratives en instance de traitement, globalement maîtrisé, se maintient à un niveau encore élevé, s’agissant notamment des immatriculations et des modifications des informations des cotisants. Des incertitudes affectent l’intégration exhaustive de certaines données administratives déclarées par des cotisants et reçues, notamment, de l’INSEE.

50. Les conditions de radiation des comptes, qui demeurent imprécises au niveau national, continuent de comporter des risques de radiation à tort et de minoration des cotisations appelées.

51. Le déploiement, depuis 2013, du référentiel des entreprises et des individus (REI) n’a pas produit d’effets sur la fiabilisation des données administratives dans le système de gestion du recouvrement, les modalités de traitement des anomalies détectées dans les données du REI n’étant pas stabilisées au plan national.

52. Les actions visant à limiter les erreurs déclaratives commises par les cotisants et les plans de fiabilisation restent insuffisantes pour sécuriser les appels et l’intégration aux comptes des données déclarées.

53. Le recouvrement des cotisations et contributions sociales repose sur un système déclaratif, les cotisants devant déclarer les assiettes et les montants dont ils sont redevables sous des codes types personnel (CTP). Les actions de contrôle interne ne garantissent pas encore le traitement exhaustif et correct de ces déclarations.

54. Les dispositifs assurant l’inscription automatisée des principaux CTP sur les bordereaux de cotisations (télétransmis ou papier) ne couvrent que partiellement les risques d’erreurs des cotisants dans l’utilisation des CTP. Les plans nationaux de fiabilisation a posteriori n’ont pas apporté les résultats escomptés.

55. Le champ des contrôles opérés dans le cadre du plan national de contrôle ordonnateur a couvert les saisies manuelles des bordereaux déclaratifs à l’échéance et celles des tableaux récapitulatifs annuels, mais la supervision du traitement des signalements est à renforcer et à homogénéiser dans le réseau.

56. L’appréciation portée sur la couverture par les contrôles embarqués dans les systèmes d’information des risques liés aux appels de prélèvements sociaux demeure imparfaite.

57. La couverture des principaux risques liés aux appels et à l’intégration des données déclaratives par les contrôles embarqués dans les applications informatiques n’est pas documentée, empêchant d’évaluer le degré global de maîtrise de ces risques.

58. Le paramétrage des rejets, des signalements et des validations automatiques de déclarations ne fait pas l’objet d’une évaluation quantitative orientant les modifications diffusées au réseau.

59. Les risques financiers liés à la gestion des avoirs en faveur des cotisants sont encore insuffisamment couverts.

60. L’extension des contrôles de l’agent comptable a permis une meilleure appréhension des enjeux financiers liés aux crédits non remboursés (537 M€ d’avoirs fin 2014), sans permettre d’assurer la maîtrise de l’ensemble des risques liés à ce processus.

61. Une première mesure du risque financier résiduel, qui n’a porté que sur la part des avoirs soumise au plan de contrôle de l’agent comptable en 2014 (229 M€), a mis en évidence des niveaux d’incidence financière très supérieurs au seuil d’acceptabilité de 0,5 % fixé par l’ACOSS33.

62. La gestion des mesures d’exonérations souffre de limites et de dysfonctionnements persistants.

63. Les traitements portant sur les données dématérialisées des contrats de professionnalisation et d’apprentissage et leurs contrôles embarqués connaissent toujours des dysfonctionnements. De nouvelles limites au traitement assurant l’intégration automatique des données et un faible niveau de fiabilité des données présentes dans le système d’information fragilisent également ce processus.

64. La mise à jour des données relatives à certains contrats intégrés automatiquement ne s’effectue pas correctement, exposant à des incohérences entre les données du contrat « papier » et les données intégrées dans le système d’information. Les contrôles annoncés sur ce point n’ont pas été mis en œuvre.

65. Les traitements de contrôle planifiés dans les URSSAF ne prennent pas en compte tous les types de contrats d’exonérations et une incertitude demeure sur la fiabilité de leurs résultats.

66. Les exonérations au titre du dispositif d’exonération de cotisations sur les bas salaires n’ont pas fait l’objet de contrôle spécifique depuis 2012.

67. L’intégration automatisée des redressements aux comptes des cotisants reste partielle et le périmètre des consignes et outils de contrôle sur place ne couvre toujours pas toutes les catégories de cotisants et toutes les contributions.

68. Le référentiel des normes et outils professionnels de la fonction de contrôle d’assiette a été complété d’un module déployé en 2014, destiné à assurer la supervision automatisée des dossiers de contrôle. Pour autant, la supervision de l’ensemble des travaux des inspecteurs n’est pas systématique et tracée, même pour des redressements aux enjeux élevés.

69. Le déversement automatisé dans les comptes des cotisants des montants redressés à l’issue des contrôles n’est pas sécurisé. Le risque d’erreur ou d’absence de comptabilisation des redressements n’est réduit que par des contrôles palliatifs de vérification de l’équivalence entre les montants redressés et les soldes des comptes cotisants.

70. Les fichiers source de cotisants utilisés pour programmer les contrôles ne sont qu’imparfaitement fiabilisés et le contrôle interne des annulations ou des reports de contrôles à réaliser sur les cotisants sélectionnés n’est pas suffisamment formalisé.

71. Les actions de contrôle ne couvrent qu’imparfaitement plusieurs catégories de cotisants à enjeu financier significatif comme les travailleurs indépendants (sauf lorsqu’ils emploient des salariés), les employeurs de personnel de maison et les services déconcentrés de l’État. Le contrôle des revenus de remplacement reste en cours de déploiement.

72. Les dispositifs de contrôle interne du processus de recouvrement amiable et forcé, encore incomplets, hétérogènes dans leur application et insuffisamment maîtrisés, ne garantissent pas la couverture de l’ensemble des risques encourus.

73. Le référentiel national de normes et de procédures reste incomplet, en particulier pour le suivi des entreprises en difficulté et pour la gestion des sûretés réelles et personnelles. Une partie des règles nationales et régionales gouvernant l’assignation des cotisants devant les tribunaux pénaux et de commerce n’est pas formalisée.

74. Dans le réseau subsistent des procédures, des pratiques et des contrôles peu homogènes et à l’efficacité variable, concernant notamment les listes de signalements permettant de suivre l’évolution des créances. Les paramétrages locaux des tables et traitements afférents à ce processus ne font pas l’objet d’un suivi formalisé au plan national.

75. Les contrôles de l’ordonnateur ne couvrent qu’une partie du processus de recouvrement amiable et forcé. Ils apparaissent insuffisants sur les flux d’envoi et de retours avec les huissiers partenaires, sur les flux relatifs aux entreprises en difficulté (dont les délais et remises) et sur les inscriptions de privilèges. Les contrôles réalisés par l’agent comptable sont également à renforcer.

76. Le risque de prescription et le risque de non-détection des admissions en non-valeur (ANV) restent insuffisamment couverts et supervisés, malgré la mise en œuvre en 2014 d’un traitement visant l’identification des créances à inscrire en ANV. La correcte comptabilisation des créances prescrites et des ANV sur le bon exercice comptable n’est pas assurée.

77. Les décisions de passage à un stade judiciaire supérieur ne sont pas toujours correctement matérialisées. Par ailleurs, un volume important de dossiers relevant des commissions de recours amiable reste à traiter, et les contrôles régionaux destinés à s’assurer que toutes les décisions des commissions de recours amiable ont été notifiées et exécutées demeurent incomplets.

Le contrôle interne des cotisations d’accidents du travail et de maladies professionnelles

78. La détermination des taux de cotisation et le recouvrement des cotisations AT-MP (12,1 Md€) sont imparfaitement couverts par les dispositifs de contrôle interne.

79. Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les comptes combinés de la branche AT-MP (voir chapitre I, § 170 et suiv. supra).

Les prélèvements sociaux précomptés sur les revenus de remplacement

80. Le cadre de contrôle interne relatif aux précomptes de prélèvements sociaux sur revenus de remplacement ne garantit pas la maîtrise des risques liés au recouvrement de ces prélèvements.

81. La formalisation du cadre national de contrôle interne des prélèvements sociaux précomptés sur les revenus de remplacement recouvrés par les organismes de base (6,3 Md€ au titre de la CSG, de la CRDS et de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie) n’a pas connu d’avancées significatives en 2014. 

82. Ainsi, il n’existe toujours pas d’outils d’analyse au plan national permettant de décomposer le produit des prélèvements sociaux précomptés par type de revenus de remplacement. Les organismes du réseau n’ont pas mis en place d’actions spécifiques de contrôle de la prise en compte par les cotisants redevables de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie.

83. Des anomalies subsistent dans le rapprochement entre les assiettes extraites par les requêtes et celles des pièces déclaratives. Elles ne font pas l’objet d’analyse et de corrections suffisantes. L’inégale maîtrise par les URSSAF des requêtes et du cadre de contrôle interne, ainsi que le manque de fiabilité des requêtes réduisent le niveau d’assurance sur l’exactitude et l’exhaustivité des données intégrées dans le système d’information.

2 - Les estimations comptables

84. L’évaluation des produits à recevoir, des dépréciations de créances et des provisions continue de faire l’objet de désaccords et d’incertitudes, Les éléments de correction apportés en 2014 aux distorsions affectant l’évaluation des dépréciations de créances restent partiels.

L’estimation des produits à recevoir et d’autres produits rattachés à l’exercice

85. Des faiblesses continuent de marquer la méthode d’évaluation des produits à recevoir de prélèvements sociaux (33 Md€) et d’autres produits recouvrés par les URSSAF et l’auditabilité des écritures.

86. La méthodologie d’estimation des produits à recevoir, fondée sur les encaissements du début de l’année suivante, conduit à intégrer des versements qui ne devraient pas entrer dans ce calcul. Par ailleurs, elle repose pour l’essentiel sur les encaissements nets des réductions d’appels de cotisations, en contradiction avec les règles comptables.

87. L’intégration d’encaissements antérieurs au 1er janvier 2014 ne pouvant générer des produits au titre de l’exercice 2014 peut conduire à surévaluer l’estimation de la quote-part de crédits non répartis à comptabiliser en produits de l’exercice.

88. Les produits à recevoir de prélèvements sociaux recouvrés par les URSSAF comprennent, à tort, des produits qui se rattachent à l’exercice suivant.

89. Le fait générateur des cotisations et contributions sociales prévu par les textes étant la date du versement des revenus correspondants, les prélèvements sociaux assis sur les revenus d’activité et de remplacement versés en début d’année se rattachent à l’exercice comptable afférent à cette même année.

90. Or, en contradiction avec cette règle, les produits à recevoir de cotisations et contributions sociales et les produits à recevoir de prélèvements sociaux précomptés sur les revenus de remplacement (pensions de retraite et d’invalidité, notamment) comptabilisés au 31 décembre 2014 incorporent (à hauteur de 1,5 Md€34 et 0,6 Md€, respectivement) des versements intervenus au début de l’année 2015 au titre du mois de décembre 2014.

91. En sens inverse, les contributions recouvrées par l’ACOSS en décembre 2014 sur les pensions versées à terme à échoir en décembre 2014 au titre du mois de janvier 2015 donnent lieu, également à tort, à l’enregistrement de produits constatés d’avance.

92. En l’absence de déversement automatisé et fiable des redressements dans les comptes des cotisants, les risques portant sur le correct rattachement à l’exercice des produits notifiés à l’issue des contrôles sur place sont insuffisamment couverts.

93. L’auditabilité de l’estimation des produits à recevoir reste limitée pour les ajustements effectués postérieurement à la version provisoire des comptes.

94.C’est le cas notamment pour le produit à recevoir comptabilisé au titre des remises conventionnelles dues par les laboratoires pharmaceutiques, en application de l’article L. 162-18 du code de la sécurité sociale (0,52 Md€) et notifiées à l’ACOSS par le Comité économique des produits de santé (CEPS).

95. Aucune provision pour réduction de produit n’est comptabilisée au titre des crédits de remises conventionnelles reportables, alors que ces obligations sont nées avant la clôture de l’exercice et qu’une fraction pourra être utilisée par les entreprises concernées.

96. Le complément de produits à recevoir de CSG et de prélèvement social sur les produits de placement (425 M€ en 2013) n’a pas été comptabilisé en 2014, ce qui va à l’encontre de l’avis du HCICOSS35 de 2008.

97. À l’initiative de la direction de la sécurité sociale, le HCICOSS a rendu en 2008 un avis précisant le fait générateur des prélèvements sociaux sur les produits de placement inscrits aux comptes des cotisants en janvier au titre des placements de l’année précédente. Ce fait générateur réputé situé au 31 décembre de l’exercice précédent conduisait à comptabiliser complément de produit à recevoir.

98. L’ACOSS n’a pas comptabilisé ce complément de produit à recevoir dans les comptes de l’exercice 2014. L’administration a en effet indiqué que son montant, issu des déclarations des compagnies d’assurance redevables, ne pouvait être fiabilisé. Elle a également modifié l’interprétation retenue en 2008 du fait générateur de ces prélèvements pour retenir la date de l’inscription effective des revenus de placement aux comptes des redevables, soit janvier 2015.

99. Cette interprétation du fait générateur permet, en cohérence avec le principe des droits constatés, de rattacher ces prélèvements sociaux à l’exercice 2015 et supprime la justification d’un produit à recevoir. Son fondement juridique demeure cependant incertain en l’absence d’un avis du CNoCP.

100. L’évaluation des produits à recevoir d’impôts et de taxes affectés recouvrés par l’État et notifiés à l’ACOSS ne peut être appréciée en l’absence de modalités satisfaisantes de leur dénouement.

101. En raison des limites du système d’information de l’administration fiscale, l’analyse du dénouement a posteriori des produits à recevoir d’impôts et de taxes affectés réalisée par la DGFiP et la direction générale des douanes et des droits indirects (5,3 Md€) n’est pas effectuée sur la base des produits comptabilisés en droits constatés en fonction de leurs faits générateurs, mais sur la base des encaissements observés.

102. En l’absence de modalités satisfaisantes d’examen de leur dénouement a posteriori, la correcte évaluation des produits à recevoir d’impôts et de taxes affectés enregistrés dans les comptes de l’ACOSS ne peut être appréciée avec un degré d’assurance suffisant.

L’évaluation des créances sur les cotisants

103. L’évaluation des dépréciations de créances sur les cotisants (22,8 Md€) a été corrigée des principales distorsions qui conduisaient à sous-estimer le taux de recouvrement des créances, mais des incertitudes subsistent sur l’exhaustivité des montants devant faire l’objet d’un traitement correctif et sur l’incidence de telles corrections sur d’autres estimations comptables.

104. Les données historiques de recouvrement des créances utilisées pour l’estimation des dépréciations ont été corrigées de certains flux financiers intégrés à tort dans ce calcul. Ces corrections, inscrites dans le bilan d’ouverture des comptes combinés, ont réduit les dépréciations de créances d’un montant de 750 M€. En contrepartie, une provision pour réduction de produit a été inscrite pour un montant de 550 M€.

105. Cette correction d’erreur porte sur les cotisants du secteur privé. Elle ne couvre pas les autres secteurs, notamment les travailleurs indépendants.

106. Ces corrections interfèrent, dans une mesure indéterminée, avec d’autres estimations comptables, comme l’évaluation des produits à recevoir et les avoirs. Leur documentation et les contrôles associés restent limités, maintenant une incertitude sur l’exhaustivité des montants devant faire l’objet d’une correction.

107. La méthode de dépréciation des créances ne prend pas suffisamment en compte la nature spécifique de certaines créances.

108. Plusieurs facteurs, tels que la catégorie du cotisant, la nature de la créance et son ancienneté ou la zone géographique sont pris en compte dans l’évaluation des dépréciations de créances sur les cotisants, mais cette segmentation apparaît insuffisante. Ainsi, les créances liées à des comptes radiés ou suspendus, résultant d’une première taxation d’office ou concernant des cotisants en procédure collective ne se voient pas appliquer des taux distincts de dépréciation, en dépit de situations et de perspectives de recouvrement spécifiques.

L’évaluation des provisions pour risques et charges

109. L’évaluation des provisions pour réduction de produits de cotisations au titre des contentieux relatifs à l’application de la législation AT-MP pendants à la clôture de l’exercice (0,5 Md€) n’est pas fiabilisée.

110. Il est renvoyé, sur ces points, à la motivation de la position de la Cour sur les comptes combinés de la branche AT-MP (voir chapitre I,§ 146 et suiv. supra).

111. La méthodologie de calcul des provisions pour réduction de produits (550 M€) fait apparaître des facteurs de fragilité.

112. Les provisions pour réduction de produits génèrent notamment avec d’autres estimations comptables, comme les provisions pour litiges et les produits à recevoir, un risque de double comptabilisation de certains montants.

113. L’évaluation des provisions sur les litiges portant sur des montants contestés mais réglés par les cotisants (1,1 Md€) est marquée par des incertitudes et des limitations à l’audit.

114. L’estimation des provisions pour litiges comptabilisées au titre des montants contestés et réglés par les cotisants, ou des dommages et intérêts réclamés en lien avec les cotisations versées, est fragilisée par des incertitudes concernant l’exhaustivité des assiettes retenues et par la fiabilité encore insuffisante des données sous-jacentes. L’estimation du provisionnement à partir du principal motif de contestation, sans tenir compte d’autres volets éventuels du litige, introduit un biais méthodologique.

115. Malgré la poursuite du renforcement du dispositif de contrôle interne, les tests effectués par la Cour mettent toujours en évidence des taux d’erreurs importants dans les données saisies par les organismes de base et extraites de l’outil national Recours, sur lesquelles repose l’estimation des provisions pour litiges.

116. La sécurisation incomplète des règles de gestion retenues pour la répartition des provisions entre les attributaires et l’impossibilité, en l’état actuel des données produites, d’analyser le dénouement des provisions, induisent des limitations à l’audit.

117. L’évaluation de la provision de 211 M€ comptabilisée par l’ACOSS au titre du risque de restitution de produits de CSG et prélèvements sociaux sur les produits de placement des personnes affiliées à un régime de sécurité sociale d’un autre État membre de l’Union européenne repose sur des hypothèses non étayées36.

3 - Les prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants

118. Des risques de portée financière pèsent encore sur les cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants (22,2 Md€), laissant subsister des incertitudes significatives sur la réalité, l’exhaustivité et l’exactitude de ces prélèvements.

Le cadre général de contrôle interne

119. La mise en place en 2014 d’un dispositif de supervision et de contrôle concernant les principaux processus de gestion des travailleurs indépendants relevant de l’interlocuteur social unique, commun aux réseaux de l’ACOSS et du RSI, reste à consolider et à fiabiliser. Les risques liés aux professions libérales sont insuffisamment couverts par le contrôle interne.

120. Un cadre national de contrôle interne pour les travailleurs indépendants relevant de l’interlocuteur social unique (ISU) a été mis en place en 2014 par l’ACOSS et le RSI. Les contrôles réalisés dans ce cadre ont permis d’enregistrer des résultats en amélioration en fin d’exercice, mais le respect inégal dans le réseau des consignes de contrôle fixées nationalement a pesé sur la fiabilité des taux de conformité affichés. Les contrôles n’ont pu porter sur l’ensemble de l’exercice et n’ont que partiellement couvert les principaux processus.

121. Les risques spécifiques liés au recouvrement des cotisations dues par les professions libérales (PL) ne sont pas couverts par ces contrôles et sont encore insuffisamment pris en compte par le cadre national de contrôle interne défini par l’ACOSS.

122. Les travailleurs indépendants (relevant de l’ISU et PL) ne font toujours pas, sauf situations particulières, l’objet de contrôles réguliers sur place ou sur pièces.

L’affiliation des cotisants et la gestion des appels et des remboursements de cotisations

123. Les améliorations apportées en 2014 au traitement des données administratives laissent subsister un volume encore important d’opérations rétroactives et des anomalies de nature à fragiliser ce processus.

124. Le nombre de demandes d’affiliations, de modifications et de radiations en instance de traitement a continué à baisser en 2014, mais demeure élevé : 116 500 dossiers en fin d’exercice, dont 72 800 pour les cotisants relevant de l’ISU et 43 700 au titre des PL.

125. Les affiliations et radiations rétroactives, liées pour une part importante au traitement tardif de modifications dans la situation des cotisants, ont généré des montants encore élevés d’appels de cotisations (429 M€, dont 290 M€ pour les cotisants relevant de l’ISU) et d’annulations de cotisations (1,3 Md€, dont 1,1 Md€ pour les cotisants relevant de l’ISU37). Plus d’un tiers de ces annulations de cotisations (0,5 Md€) sont liées aux plans de radiation de masse des comptes cotisants relevant de l’ISU taxés d’office sur plusieurs exercices.

126. Il subsiste des anomalies dans le traitement des affiliations et radiations, en nombre encore élevé pour les professions libérales et en diminution pour les cotisants relevant de l’ISU.

127. Des risques et incertitudes significatifs pèsent sur la réalité des produits et des créances en taxations d’office, qui continuent de représenter une part importante des produits et des restes à recouvrer.

128. En 2014, 83 000 comptes actifs de travailleurs indépendants relevant de l’ISU et PL ont continué de générer des montants importants d’appels de cotisations en taxations d’office (1,5 Md€ au titre des revenus de 2013). Malgré la poursuite des plans nationaux de radiation d’une partie de ces cotisants, le montant des créances en taxation d’office au titre de plusieurs années s’est maintenu à 2,4 Md€ fin 2014.

129. Pour les cotisants relevant de l’ISU, 1,2 Md€ d’appels de cotisations en taxations d’office ont été enregistrés en 2014, soit 8 % des mises en recouvrement pour cette catégorie. Au total, il restait à recouvrer à la fin de l’exercice 5 Md€ de taxations d’office ISU, sur un montant total de restes à recouvrer au titre des travailleurs indépendants de 13,8 Md€.

130. Ces cotisations présentent des risques significatifs de nature à affecter la réalité et l’exactitude des produits et des créances de l’exercice, indépendamment du niveau auquel celles-ci sont dépréciées. Une part importante des taxations d’office ne sera pas acquittée par les cotisants concernés, du fait de leur annulation, de leur régularisation à la baisse ou de l’émission d’une nouvelle taxation d’office. L’exactitude de leur montant est fragilisée par un manque de fiabilité des bases de calcul et par une insuffisance des actions de supervision et de suivi de ces cotisants.

131. Comme en 2013, la part relative des taxations d’office au sein des restes à recouvrer sur les appels émis au titre des professions libérales n’a pu être appréhendée dans le cadre de l’audit.

132. Malgré les améliorations enregistrées en 2014, une incertitude significative subsiste sur la réalité et l’exactitude des remboursements aux cotisants.

133. Le plan d’actions sur les crédits mis en œuvre durant l’exercice a permis une réduction des irrégularités affectant la justification des soldes créditeurs (0,5 Md€). La qualité des contrôles opérés dans les organismes sur les remboursements en faveur des cotisants (1,4 Md€) a été améliorée.

134. Ces contrôles font cependant apparaître des taux d’anomalies encore élevés en regard des informations figurant dans les liasses fiscales. Leur supervision demeure insuffisante, et des difficultés subsistent dans l’obtention des liasses fiscales. Compte tenu de la part des remboursements non contrôlés a priori (0,7 Md€), le risque de remboursement à tort ou pour un montant inexact demeure important.

135. La mesure du risque financier résiduel sur les remboursements n’est toujours pas réalisée au niveau national et demeure insuffisante dans les organismes. Les organismes ne comptabilisent toujours pas de passifs au titre des remboursements en faveur des cotisants relevant de l’ISU et PL dont ils n’ont pas achevé le contrôle a priori à la clôture de l’exercice (171 M€ à fin 2014).

Le recouvrement amiable et forcé

136. Un traitement de relance automatique du parcours de recouvrement des créances relevant de l’ISU contribue à sécuriser le processus, mais laisse subsister des risques importants de non recouvrement.

137. La mise en œuvre en 2014 d’un traitement de relance du parcours du recouvrement des créances et la poursuite des actions de fiabilisation ont contribué à réduire les risques liés à ce processus, qui reste cependant insuffisamment couvert par les dispositifs de contrôle.

138. Des actions de fiabilisation ont permis de réduire le montant des créances dont le parcours a été arrêté. Le parcours du recouvrement demeure marqué par des dysfonctionnements38 et des incohérences au regard de la situation débitrice du cotisant, et n’est, sauf exception, pas poursuivi jusqu’au stade de l’assignation des cotisants défaillants devant les tribunaux.

139. Les créances concernant des cotisants dont l’adresse est inconnue, exposées par nature à un risque de non-recouvrement particulièrement élevé, représentent encore un montant élevé (0,8 Md€). Par ailleurs, les majorations de retard complémentaires de cotisations n’ont pas fait l’objet d’une mise en recouvrement à la fin de l’exercice, contrairement aux majorations de retard liées à des créances dont le principal a été soldé.

140. L’identification des créances relevant de l’ISU prescrites ou proches de la prescription a été améliorée par les mesures prises en 2014, mais les traitements et les actions de contrôle restent à étendre et à renforcer.

141. La détection des créances prescrites ou susceptibles de l’être est assurée depuis 2014 par un traitement spécifique qui couvre les créances au stade du recouvrement amiable. Les créances au stade du recouvrement forcé restent couvertes par des requêtes, dans l’attente de la mise en œuvre d’un traitement de détection en 2015. Le contrôle interne sur les opérations d’identification des créances prescrites demeure insuffisant dans les organismes du réseau.

142. Le montant des créances prescrites sur les cotisants relevant de l’ISU a augmenté en 2014, atteignant 1,3 Md€, contre 1,1 Md€ fin 2013, en raison notamment d’une identification tardive de créances déjà prescrites. Les créances anciennes menacées de prescription à la fin de l’exercice ont été sécurisées en majeure partie par l’envoi d’une mise en demeure ou d’une contrainte signifiée ; celles restant à sécuriser à court terme s’élevaient, fin 2014, à 205 M€ (contre 270 M€ à fin 2013).

143. Les créances satisfaisant aux conditions légales d’admission en non-valeur ne sont toujours pas recensées de façon exhaustive par un traitement de détection dans le réseau.

La gestion des praticiens et auxiliaires médicaux

144. Les processus d’appels et de prises en charge des cotisations sociales des praticiens et auxiliaires médicaux demeurent insuffisamment sécurisés.

145. Les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés de secteur I bénéficient d’une prise en charge d’une partie de leurs cotisations maladie et famille par les régimes d’assurance maladie (1,9 Md€). Le pré-renseignement des déclarations de revenus et les dispositifs compensatoires mis en place dans les organismes contribuent à sécuriser les bases de calcul et les contrôles portant sur les remboursements.

146. Un nombre significatif de divergences subsistent cependant entre les données d’assiette déclarées détenues par les URSSAF et celles de la branche maladie, provenant d’erreurs déclaratives des cotisants et d’anomalies dans l’intégration de leur revenu dans le système de production des URSSAF. Ces faiblesses affectent également, mais dans une moindre mesure, les données administratives.

147. Le cadre national de contrôle interne des processus de gestion des données administratives et d’assiettes déclarées est à fiabiliser et à renforcer, des risques importants continuant d’affecter les appels et les prises en charge de cotisations. Sauf exception, le contrôle des revenus de cette catégorie de cotisants ne fait pas l’objet de contrôles d’assiette.

4 - La justification des enregistrements comptables

148. La justification des comptes reste affectée par une limitation liée à la rupture de la piste d’audit des enregistrements comptables des URSSAF, par une incertitude liée aux insuffisances du contrôle interne exercé par la DGFiP sur les contributions sociales sur les produits de placement notifiées à l’ACOSS et des désaccords subsistent sur le traitement comptable de certains prélèvements sociaux et des impôts et des taxes affectés recouvrés par l’État.

La rupture de la piste d’audit des enregistrements comptables des URSSAF

149. L’enregistrement comptable des mises en recouvrement effectuées par les organismes de base reste affecté par une rupture de la piste d’audit entre les montants déclarés et versés par les cotisants et les montants notifiés par l’ACOSS aux attributaires.

150. Le système d’information de production des URSSAF (SNV2) ne comprend pas de comptabilité auxiliaire par attributaires39 et la répartition des cotisations et contributions sociales (338,4 Md€) est calculée par un traitement informatique non auditable.

151. Cette rupture de la piste d’audit a été compensée, sur un périmètre élargi en 2014, par les études permettant un recalcul de la répartition des produits correspondant à 90 % des mises en recouvrement, la part non couverte étant constituée pour l’essentiel de produits faisant l’objet d’estimations comptables.

152. Ces analyses fournissent des éléments d’assurance suffisants sur les produits comptabilisés et notifiés par l’activité de recouvrement, ainsi que sur la correcte affectation à l’Unédic et à l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) des contributions d’assurance chômage et des cotisations de garantie des créances des salariés.

153. L’étude portant sur la corroboration des produits et des données d’assiettes sur le champ de la CSG et de la CRDS fait apparaître, principalement pour les revenus de remplacement, des divergences correspondant à des erreurs déclaratives des cotisants.

154. L’analyse mise en œuvre pour la première fois en 2014 de l’évolution des prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants, qui couvre 75 % des mises en recouvrement, apporte de premiers éléments d’assurance, qui restent à étendre et à fiabiliser.

155. L’assurance apportée sur la répartition entre attributaires des restes à recouvrer et des charges, renforcée en 2014, demeure insuffisante.

156. Une assurance raisonnable s’attache à la répartition des restes à recouvrer sur les cotisations et contributions mises en recouvrement des employeurs de salariés du secteur public et du secteur privé et sur les cotisations et contributions mises en recouvrement sur les employeurs de personnels de maison, à l’exception, dans ce dernier cas, de celles affectées à des attributaires extérieurs au régime général.

157. Le développement d’éléments compensatoires permet depuis 2014 le rapprochement en fin d’exercice des restes à recouvrer extraits du système de production et des données comptables correspondantes pour les attributaires Unédic et AGS (hors Mayotte).

158. L’assurance apportée sur la répartition entre attributaires des restes à recouvrer sur les cotisations et contributions mises en recouvrement pour les travailleurs indépendants n’est encore que partielle, même si des éléments d’assurance supplémentaires concernent en 2014 la répartition d’une partie des encaissements, par attributaire et par risque.

159. L’assurance sur la répartition des charges correspondant à des pertes sur créances irrécouvrables (2,7 Md€) ne repose toujours que sur des tests unitaires réalisés sur un périmètre restreint.

La comptabilisation de certains produits

160. Les produits de cotisations et de contributions sociales des travailleurs indépendants ne sont toujours pas rattachés à l’année d’acquisition du revenu.

161. Les produits de cotisations et de contributions sociales des travailleurs indépendants (22,2 Md€) sont comptabilisés à leur date d’exigibilité dans les comptes combinés de l’activité de recouvrement et de ses attributaires, au lieu d’être rattachés à l’année d’acquisition du revenu, conformément au principe de la tenue des comptes en droits constatés.

162. L’estimation des produits et des charges à rattacher à l’exercice au titre des prélèvements liés à ces revenus est cependant difficile à réaliser, en raison principalement de la volatilité des composantes de l’assiette (revenus et charges)40. Ce mode de comptabilisation devrait être à nouveau soumis à l’examen du CNoCP.

163. L’affectation du produit à recevoir de CSG sur revenus d’activité entre les divers régimes maladie et le mode de comptabilisation des produits de cotisations vieillesse des industries électriques et gazières conduisent à minorer les produits de certains attributaires.

164. L’ACOSS comptabilise en fin d’année un produit à recevoir de CSG affecté aux régimes maladie autres que la CNAMTS, qui n’est notifié à aucun attributaire. Ce point constitue une anomalie dans les comptes.

165. L’ACOSS a modifié la méthode de comptabilisation des cotisations versées par les employeurs de salariés bénéficiant du statut des industries électriques et gazières (1,1 Md€), jusqu’ici inscrites en produits dans les comptes de l’établissement public, pour les inscrire en comptes de tiers en 2014.

166. Les comptes de l’ACOSS font apparaître une baisse des produits de cotisations de plus d’un milliard d’euros en 2014. Or, les règles comptables41 imposaient une application rétrospective du changement de méthode comptable (comme si la nouvelle méthode avait toujours été appliquée) conduisant à un retraitement des produits de l’exercice 2013 pour les diminuer du montant des cotisations IEG (1,1 Md€), et une augmentation de 0,1 Md€ des produits 2014 correspondant au produit à recevoir de l’exercice 2013 qui a été soustrait à tort.

La comptabilisation des impôts et taxes affectés recouvrés par l’État

167. Les modalités de notification des impôts et taxes affectés ne permettent pas à l’ACOSS de les comptabiliser en conformité avec ses droits et obligations.

168. Les administrations fiscale (DGFiP) et douanière (DGDDI) recouvrent des impôts et des taxes qu’elles notifient à l’ACOSS, qui les reverse ensuite à leurs attributaires (54,9 Md€).

169. La DGFiP ne notifie pas à l'ACOSS les créances sur les redevables correspondant aux déclarations ou aux redressements non réglés à la clôture de l'exercice, ni les provisions pour risques au titre de réclamations gracieuses et contentieuses dont les restitutions ne sont pas à la charge de l’État.

170. Elle évalue à 430 M€ le montant brut des créances non notifiées, à 130 M€ leur montant net de dépréciations (au titre principalement de la taxe sur les salaires) et à 85 M€ les provisions pour risques non comptabilisées (notamment au titre de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance).

171. Le montant des contributions sociales sur les produits de placement notifiées par la DGFiP à l’ACOSS est affecté d’incertitudes en raison des insuffisances du contrôle interne de la DGFiP.

172. Au 31 décembre 2014, l’ACOSS a enregistré 7,4 Md€ de CSG et de prélèvements sociaux sur les produits de placement à partir des notifications adressées par la DGFiP. Celles-ci sont établies sur la base des déclarations des revenus de capitaux mobiliers saisies manuellement par la direction des résidents à l’étranger et des services généraux (DRESG).

173. L’absence de contrôle de la qualité de la saisie des déclarations, conjuguée à des contrôles sur pièces insuffisants et de portée très réduite, génère une incertitude sur l’exhaustivité et l’exactitude des montants de contributions sociales sur les produits de placement notifiés par la DGFiP.

Chapitre V

Le compte rendu des vérifications

1. En tant qu’institution membre de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), la Cour se réfère dans l’exercice de ses différentes missions aux normes internationales des institutions supérieures de contrôle (ISSAI).

2. Dans le domaine de la certification des comptes, les normes ISSAI sont une transposition directe des normes internationales d’audit (ISA) et de la norme internationale de contrôle qualité en matière d’audit financier (ISQC 1), édictées par la Fédération internationale des experts comptables (IFAC).

3. Conformément à l’arrêté du Premier président n° 14-882 du 15 décembre 2014 pris en application de l’article 38 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011, la Cour des comptes applique les dispositions des normes ISA et de la norme ISQC 1 dans la mesure de leur compatibilité avec la nature particulière de ses missions de certification ainsi qu’avec les dispositions du code des juridictions financières.

4. Ainsi, dans le cas de la certification des comptes du régime général de sécurité sociale de l’exercice 2014, les normes suivantes n’ont pas trouvé à s’appliquer, pour tout ou partie de leurs dispositions :

- ISA 210 « Accord sur les termes des missions d'audit », partiellement applicable du fait des dispositions de nature organique qui fondent le caractère obligatoire de la mission de certification de la Cour ;

- ISA 220 « Contrôle qualité d’un audit d’états financiers » et ISQC 1 « Contrôle qualité des cabinets réalisant des missions d'audit ou d'examen limité d’états financiers et d'autres missions d'assurance et de services connexes », partiellement applicables pour ce qui concerne les dispositions relatives à la traçabilité des divergences internes, en partie contraires aux dispositions du code des juridictions financières en matière de secret des délibérations ;

- ISA 510 « Missions d’audit initiale – Soldes d’ouverture », cette norme ayant seulement concerné jusqu’à présent les vérifications spécifiques réalisées en 2006 lors du premier établissement des comptes ;

- ISA 570 « Continuité de l’exploitation », cette notion étant inapplicable à la sécurité sociale ;

- ISA 800 « Aspects particuliers : audits d'états financiers établis conformément à des référentiels à caractère spécifique », ISA 805 « Aspects particuliers : audits d'états financiers pris isolément et d'éléments, de comptes ou de rubriques spécifiques d'un état financier » et ISA 810 « Missions ayant pour but d'émettre un rapport sur des états financiers résumés », ces trois normes concernant des missions sans équivalent dans le cadre de la certification des comptes du régime général de sécurité sociale.

5. La Cour applique une démarche d’audit homogène pour l’activité de recouvrement et pour les branches du régime général, qui a pour objet de réduire le risque d’audit, c’est-à-dire le risque d’exprimer une opinion différente sur les états financiers de celle qu’elle aurait exprimée si elle avait identifié l’ensemble des anomalies significatives dans les comptes.

6. Cette démarche d’audit se concentre sur quatre enjeux principaux :

- l’évaluation du risque, de la fréquence et de l’incidence financière des erreurs qui affectent les opérations effectuées, en raison d’écarts des règles de gestion par rapport aux règles de droit ou d’erreurs dans l’application des règles de gestion elles-mêmes ;

- la vérification de l’exhaustivité et de l’exactitude de la prise en compte dans la comptabilité générale des informations issues de la production des prélèvements sociaux et des prestations sociales, ce qui suppose en particulier d’identifier et de suivre un chemin de révision de la comptabilisation des opérations effectuées ;

- la vérification de la conformité des écritures aux principes comptables généraux, de la permanence des méthodes, de l’exhaustivité du recensement des passifs et de la correcte évaluation des enregistrements comptables qui résultent d’une estimation, afin de s’assurer notamment de la correcte détermination du résultat de l’exercice ;

- l’évaluation de la qualité de l’information financière procurée par les états financiers, y compris l’annexe aux comptes.

7. Compte tenu de la volumétrie des opérations effectuées et comptabilisées, la qualité des comptes des organismes nationaux, des branches et de l’activité de recouvrement du régime général de sécurité sociale est tributaire de la mise en œuvre d’un dispositif de contrôle interne et d’audit interne effectif et efficace qui concourt à la présentation régulière, sincère et fidèle d’états financiers exempts d’anomalies significatives, que celles-ci résultent d’erreurs, d’omissions ou de fraudes. Elle requiert aussi l’application de méthodes comptables appropriées ainsi que la détermination d’estimations comptables raisonnables.

8. Les comptes des organismes de base ne sont pas soumis à une procédure de certification par un auditeur externe (Cour des comptes ou commissaire aux comptes). Ils sont validés par l’agent comptable national sur le fondement des articles L. 114-6 et D. 114-4-2 du code de la sécurité sociale. Cette validation consiste à attester que les comptes annuels des organismes locaux sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de leur résultat, de leur situation financière et de leur patrimoine. En application de la norme ISA 610 (« utilisation des travaux des auditeurs internes »), la Cour des comptes utilise la validation des comptes lorsque ces travaux sont jugés pertinents pour l’audit.

9. Compte tenu du rôle central du régime général dans le financement des organismes sociaux, la Cour audite l’ensemble des flux et des soldes notifiés à des attributaires significatifs, y compris extérieurs au régime général. Elle examine également la répartition des dotations aux établissements publics de santé (EPS) et aux établissements et services médico-sociaux (ESMS) entre l’ensemble des régimes d’assurance maladie. Compte tenu de la nature des missions et des sources de financement du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), elle audite de fait la totalité des produits et plus des 9/10èmes des charges de cet organisme.

10. Dans le cadre de l’application de l’article L. 141-3 du code des juridictions financières, la Cour communique aux commissaires aux comptes du régime social des indépendants (RSI), de l’Unédic et de l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) des éléments d’appréciation sur les opérations effectuées par le régime général de sécurité sociale pour le compte de ces entités, ou en lien avec elles, s’agissant du recouvrement des prélèvements sociaux et de la répartition des dotations hospitalières et médico-sociales entre les régimes d’assurance maladie. Elle est également rendue destinataire par les commissaires aux comptes du RSI d’éléments d’appréciation sur le contrôle interne des opérations relatives aux prélèvements sociaux des travailleurs indépendants effectuées par ce régime.

11. La Cour organise sa mission de certification en deux temps. Elle mène d’abord des vérifications dites « intermédiaires », c’est-à-dire de juin à décembre, puis des vérifications dites « finales » pendant la période de l’arrêté des comptes de l’exercice clos, jusqu’à la date d’adoption du rapport de certification. Au cours de ces deux phases, des échanges continus ont lieu avec les organismes nationaux du régime général et les administrations de l’État (direction de la sécurité sociale, direction du budget et direction générale des finances publiques).

12. La campagne de certification des comptes de l’exercice 2014 s’est inscrite à nouveau dans le cadre d’un calendrier d’arrêté des comptes de résultats et des bilans des organismes nationaux et des régimes de sécurité sociale réduit de deux semaines par rapport aux exercices 2012 et antérieurs, en application désormais de l’arrêté du 24 décembre 2014 fixant le calendrier d’établissement des comptes annuels et les modalités d’élaboration des balances mensuelles des organismes de sécurité sociale.

      1. Les vérifications intermédiaires

13. Les vérifications intermédiaires ont été effectuées de juillet à décembre 2014. Elles avaient pour objet d’apprécier la capacité du contrôle interne à prévenir des risques d’erreurs significatives dans les comptes.

14. Les missions intermédiaires ont porté sur les dispositifs de contrôle interne et d’audit interne applicables à l’ensemble des flux financiers significatifs.

15. À cette fin, les évolutions apportées à la conception, au périmètre et à l’outillage du dispositif de contrôle interne applicable par les services ordonnateurs et les agences comptables des organismes nationaux et des organismes de base, ainsi que la politique de lutte contre les fraudes ont été examinées.

16. Les vérifications ont été menées dans les organismes nationaux et dans une sélection d’organismes de base, sur place et sur pièces42. Ils ont notamment pris la forme de tests conduits sur des échantillons de dossiers gérés par les organismes audités sur place et sur pièces.

17. Pour les branches maladie et AT-MP, elles ont porté sur les prestations en nature facturées par les professionnels de santé, les prestataires de service et les établissements et les dotations aux EPS et aux ESMS fixées par la voie d’arrêtés des ARS et les prestations en nature. Les processus de gestion des cotisations propres à la branche AT-MP et ceux partagés avec l’activité de recouvrement ont été audités.

18. Pour la branche famille, les prestations légales financées par la branche et par l’État et les départements, ainsi que les subventions et les prestations d’action sociale ont été examinées.

19. Pour la branche vieillesse, les vérifications ont porté sur les prestations légales, de l’identification de l’assuré jusqu’au paiement et à la comptabilisation des prestations.

20. Pour l’activité de recouvrement, les vérifications ont concerné les cotisations et contributions sociales des employeurs de salariés du secteur privé, des administrations publiques, des travailleurs indépendants et des organismes servant des revenus de remplacement, les impôts et taxes recouvrés par l’État et affectés à la sécurité sociale et la gestion de la trésorerie du régime général.

21. Pour les cinq branches et l’activité de recouvrement, la Cour a examiné l’organisation de la fonction d’audit interne (audit relevant de l’ordonnateur et validation des comptes des organismes de base relevant de l’agent comptable de l’organisme national), les thèmes couverts par les audits récents, les résultats de ces audits et le suivi des recommandations des auditeurs internes.

22. Afin d’apprécier la portée des risques informatiques, la Cour a confié à des prestataires de service agissant pour son compte et placés sous son contrôle l’audit des contrôles généraux informatiques. Cet audit a porté sur la validation des développements informatiques préalablement à leur diffusion, la gestion des incidents informatiques et la gestion de la sécurité informatique et des habilitations.

23. Dans les mêmes conditions, la Cour a également confié à des prestataires de service :

- l’audit du correct déversement des prestations liquidées dans les comptabilités générale et auxiliaire de la branche maladie ;

- l’audit de l’application SGE-TAPR (système de gestion des employeurs pour la tarification et la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles) ;

- pour la branche vieillesse, l’audit du poste de contrôle CESAR, outil d’aide à la fonction contrôle, intégré dans l’outil retraite et l’outil OR/IEG de gestion de l'adossement du régime spécial des IEG au régime général, qui assure la justification comptable des flux financiers entre la CNIEG, la CNAVTS et l'ACOSS ;

- l’évaluation de l’efficacité des contrôles embarqués dans l’application CRISTAL visant à sécuriser le processus des aides au logement et l’audit du correct déversement des données des applications de gestion des prestations de la branche famille vers l’application comptable.

24. Au terme des missions intermédiaires, les rapporteurs de la Cour ont adressé mi-décembre aux directeurs des organismes nationaux du régime général de sécurité sociale, sur le fondement de l’article R. 143-8 du code des juridictions financières, quatre notes de synthèse portant sur les résultats provisoires des vérifications.

25. Après l'examen de ces travaux par la sixième chambre de la Cour, des communications comportant 91 points d’attention ont été adressées le 30 janvier 2015 aux directeurs des organismes nationaux, à la direction de la sécurité sociale et à la direction du budget, sur le fondement de l’article R 143-9 du code des juridictions financières.

26. À l’issue des missions intermédiaires, la Cour a recueilli, en date du 24 février, des déclarations de la direction des différents organismes nationaux, en application de la norme internationale d’audit ISA 580.

27. Ces déclarations ont porté sur plusieurs aspects susceptibles d’affecter ses positions sur les comptes et, notamment, les écarts entre les règles de gestion et les règles de droit applicables, les anomalies et incidents informatiques non résolus, les risques juridiques et les fraudes internes.

B. Les vérifications finales

28. Les vérifications finales ont été menées de janvier à avril 2015. Au cours de cette période, elles ont permis à la Cour de compléter l’appréciation des dispositifs de contrôle interne et d’examiner les flux d’opérations retracés dans les comptes et les soldes des comptes en fin de période au regard des critères d’audit, ainsi que leur présentation et les informations fournies dans les états financiers.

29. Les versions provisoires des comptes de résultats et des bilans ont été communiquées à la Cour le 24 février 2015, à l’exception des balances générales de la branche maladie, de la branche AT-MP et de la CNAMTS, communiquées le 26 février, et de la balance générale des comptes combinés de la branche famille.

30. La CNAF n’a pas fourni une balance générale des comptes combinés comportant notamment des soldes d’ouverture cohérents avec les soldes de clôture de l’exercice précédent, ni les balances des entités combinées dans un format exploitable. Elle a communiqué tardivement et de façon incomplète la documentation conditionnant l’audit des estimations comptables et du processus de combinaison des comptes.

31. Elle n’a pas constitué, au stade de la production des comptes provisoires, un dossier de contrôle des comptes rassemblant notamment, pour chaque groupe de comptes, les soldes des comptes concernés, les éléments probants justifiant les écritures passées, les procédures formalisées et la matérialisation des contrôles effectués.

32. Les versions définitives des comptes ont été communiquées à la Cour le 17 mars.

33. La Cour n’a disposé que d’un délai de 15 jours ouvrés pour demander, par la voie d’observations d’audit, des ajustements du résultat ou de la situation nette, ainsi que des reclassements et des décompensations des postes du compte de résultat et du bilan.

34. Des projets d’annexes ont été transmis à la Cour jusqu’au 3 avril pour audit et propositions d’améliorations, avant leur établissement définitif le 15 avril.

35. S’appuyant sur l’ensemble de ces éléments, la Cour a analysé la consolidation nationale des résultats des contrôles effectués par les ordonnateurs et les agents comptables des organismes de base des différents réseaux, en vue d’apprécier l’exhaustivité et l’exactitude des enregistrements comptables issus des différents processus de recouvrement des prélèvement sociaux et de versement des prestations.

36. La mesure du risque financier résiduel portant sur la liquidation et la comptabilisation des prestations légales versées par les différentes branches, qui vise à donner à la Cour une assurance sur l’exactitude des montants comptabilisés, a notamment été vérifiée au moyen de tests étendus. Ces tests ont visé à apprécier la qualité des contrôles des agents comptables servant de base à cette mesure et à valider le calcul des indicateurs.

37. Les travaux de validation des comptes des organismes de base par les agences comptables des organismes nationaux et leurs résultats ont été évalués en vue de l’application de la norme ISA 610 qui reconnaît à l’auditeur la faculté d’utiliser les travaux de l’audit interne pour ses propres travaux.

38. Des travaux ont été menés pour apprécier la correcte application par les organismes des réseaux des traitements comptables fixés par le niveau national et, la justification des opérations comptabilisées.

39. Le processus de combinaison des comptes des organismes constituant les différents réseaux a été vérifié pour s’assurer de sa fiabilité et de la justification des écritures d’élimination réciproques entre les organismes de chaque branche.

40. La Cour a examiné la détermination des estimations comptables de dépréciations, provisions, charges à payer et produits à recevoir. Elle a audité les feuilles de calcul sous-tendant les principales estimations comptables et a été amenée dans certains cas à recalculer entièrement ces estimations.

41. Les règles d’élaboration et de présentation des bilans et des comptes de résultat ont été examinées afin de s’assurer de leur pertinence et du respect du principe d’indépendance des exercices, en conformité avec la règle des droits constatés et du principe de non-compensation entre les charges et les produits, d’une part, et entre les dettes et les créances, d’autre part, ainsi que la justification des changements comptables.

42. La Cour a vérifié la correcte comptabilisation par les caisses nationales des notifications de l’ACOSS ainsi que la correcte répartition des produits, des encaissements et des charges entre les attributaires de prélèvements sociaux et d’impôts et de taxes. Elle a examiné la réciprocité des créances et des dettes avec l’État.

43. Les transferts financiers internes au régime général ou avec d’autres régimes ainsi qu’avec le FSV, la CNSA et le fonds CMU-C ont fait l’objet de vérifications pour s’assurer de leur conformité avec les dispositions légales.

44. La Cour a vérifié la qualité de l’information financière présentée dans les annexes aux comptes.

45. Elle a examiné l’incidence sur les comptes des branches du régime général et de l’activité de recouvrement, ainsi que sur les comptes des organismes nationaux, des évènements significatifs intervenus entre le 31 décembre 2014 et le 18 juin 2015, date d’approbation du rapport de certification du régime général par la chambre du conseil.

46. Au terme des vérifications finales sur les comptes du régime général, 78 observations d’audit ont été formulées aux producteurs des comptes (74 au titre des comptes 2013), dont 16 demandes de correction des comptes.

47. L’incidence des observations qui ont été acceptées par les organismes nationaux du régime général et leurs autorités de tutelle et ont donné lieu à des corrections dans le sens demandé par la Cour est la suivante :

[Tableau à consulter dans le fichier Word ou pdf joint.]

48. Une lettre d’affirmation a été demandée par la Cour, en application de la norme ISA 580, aux directeurs et aux agents comptables des organismes nationaux, avant l’adoption définitive du rapport de certification. Cette lettre porte sur des affirmations de portée générale et, notamment, l’affirmation de la responsabilité de la direction dans l’établissement des comptes (conformité au référentiel comptable et sincérité de l’information financière) et l’affirmation du fait que toutes les informations pertinentes et utiles ont été communiquées à l’auditeur et que l’ensemble des opérations ont été enregistrées et sont traduites dans les comptes.

49. Le directeur général et l’agent comptable de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés ainsi que les directeurs et agents comptables de la caisse nationale des allocations familiales et de l’ACOSS ont adressé à la Cour une lettre d’affirmation conforme à sa demande. Seuls le directeur et l’agent comptable de la caisse nationale d’assurance vieillesse n’ont pas adressé ce document.

Annexes

A. Les états financiers de l’exercice 2014

Les états financiers des organismes nationaux (CNAMTS, CNAF, CNAVTS et ACOSS,), des branches (maladie, accidents du travail – maladies professionnelles, famille et vieillesse) et de l’activité de recouvrement du régime général de sécurité sociale consistent, pour chacune de ces entités, en un bilan, un compte de résultat et une annexe. Ces éléments forment un tout indissociable.

Seuls les bilans et les comptes de résultat sont reproduits ci-après sous une forme synthétique, à des fins d’information du lecteur. Les annexes n’y figurent pas, compte tenu de leur volume.

Les organismes nationaux du régime général portent leurs états financiers à la connaissance du public, y compris les annexes, sur leurs sites internet.

Le régime général de sécurité sociale a dégagé en 2014 un résultat déficitaire, toutes branches confondues, de -9,7 Md€ (contre -12,5 Md€ en 2013). Le résultat global du régime général enregistre une amélioration de 1,9 Md€ par rapport à la prévision relative à l’année 2014 contenue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (soit -11,6 Md€).

Bilan résumé – Branche Maladie

Compte de résultat résumé – Branche Maladie

Bilan résumé- Branche AT-MP

Compte de résultat résumé – Branche AT-MP

Bilan résumé -CNAMTS

Compte de résultat résumé - CNAMTS

Bilan résumé – Branche Famille

Compte de résultat résumé – Branche Famille

Bilan résumé - CNAF

Compte de résultat résumé - CNAF

Bilan résumé – Branche Vieillesse

Compte de résultat résumé – Branche Vieillesse

Bilan résumé – CNAVTS

Compte de résultat résumé -CNAVTS

Bilan résumé – Activité de recouvrement

Compte de résultat – Activité de recouvrement

Bilan résumé - ACOSS

Compte de résultat résumé – ACOSS

[Tableaux à consulter dans le fichier Word ou pdf joint.]

B. Les positions de la Cour sur les comptes des exercices 2006 à 2014

Le tableau ci-après présente l’évolution des positions de la Cour sur les comptes des organismes nationaux, des branches et de l’activité de recouvrement du régime général de sécurité sociale depuis le premier exercice de certification (2006).

[Tableaux à consulter dans le fichier Word ou pdf joint.]

Liste des sigles et acronymes

ACOSS Agence centrale des organismes de sécurité sociale

AEEH Allocation pour l’éducation d’un enfant handicapé

AGS Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés

ALF Allocation de logement familiale

ANV Admission

en non-valeur

AOT Autorité organisatrice de transport

APL Aide personnalisée au logement

ARS Agence régionale de santé

ASPA Allocation de solidarité pour les personnes âgées

AT-MP Accidents du travail – maladies professionnelles

AVPF Assurance vieillesse des parents au foyer

CADES Caisse d’amortissement de la dette sociale

CAF Caisse d’allocations familiales

CARSAT Caisse d’assurance retraite et de santé au travail

CCAM Classification commune des actes médicaux

CCMSA Caisse centrale de mutualité sociale agricole

CCSS Caisse commune de sécurité sociale de Lozère

CEPS Comité économique des produits de santé

CERTI Centres régionaux de traitements informatiques

CESU Chèque emploi service universel

CGSS Caisse générale de sécurité sociale

CMAF Caisse maritime d’allocations familiales

CMU Couverture maladie universelle

CMU-C Couverture maladie universelle complémentaire

CNAF Caisse nationale des allocations familiales

CNAMTS Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés

CNAVTS Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés

CNoCP

CNIEG Conseil de normalisation des comptes publics

Caisse nationale des industries électriques et gazières

CNRSI

CNSA Caisse nationale du régime social des indépendants

Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

COG Convention d'objectifs et de gestion

CPAM Caisse primaire d’assurance maladie

CPG

CRA Contrat pluriannuel de gestion

Commission de recours amiable

CRAMIF Caisse régionale d'assurance maladie d’Île-de-France

CRDS Contribution au remboursement de la dette sociale

CRISTAL Conception relationnelle intégrée du système de traitement des allocations familiales

C3S Contribution de solidarité des sociétés

CSG Contribution sociale généralisée

CSS Code de la sécurité sociale

CSSM Caisse de sécurité sociale de Mayotte

CTI Centre de traitement informatique

CTP Codes type de personnel

Datamining Système de sélection par profilage

DGDDI Direction générale des douanes et impôts indirects

DGFiP Direction générale des finances publiques

DOM Département d’outre-mer

DQI Démarche qualité intégrée

EDI Échange de données informatisé

EHPAD Établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes

EIRR Échange inter-régimes de retraite

EPS Établissement public de santé

ESMS Établissements et services médico-sociaux

FIR Fonds d’intervention régional

FSV Fonds de solidarité vieillesse

HCICOSS Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale

IEG Industries électriques et gazières

IFAC Fédération internationale des experts comptables

IF-PE Indicateur de fiabilité des prestations en espèces (indemnités journalières)

IF-PN Indicateur de fiabilité des prestations en nature

INSEE Institut national de la statistique et des études économiques

IQV Indicateur de qualité des dossiers validés

ISA International Standards on Auditing (normes internationales d’audit)

ISQC International Standards on Quality Control (normes internationales de contrôle qualité)

IQL0 Indicateur de la qualité de la liquidation en sortie de liquidation

IQL6 Indicateur de la qualité de la liquidation à six mois

IRR Indicateur du risque résiduel

ISU Interlocuteur social unique

LFSS Loi de financement de la sécurité sociale

LO Loi organique

MAGIC Modèle automatisé de gestion institutionnelle comptable

MICO Minimum contributif

MSA

NGAP Mutualité sociale agricole (régime agricole)

Nomenclature générale des actes professionnels

NIR Numéro d’identification au répertoire national d’identification des personnes physiques

OGE Ordonnancement global explicite

OMEGA Observation mesure et gestion de l’action sociale

OMRF Outil de maîtrise du risque financier

OR Outil retraite

PAJE Prestation d’accueil des jeunes enfants

PAM Praticiens et auxiliaires médicaux

PCSAC Plan de contrôle socle de l’agent comptable

PCUOSS Plan comptable unique des organismes de sécurité sociale

PL Professions libérales

PMR Portail maîtrise des risques

PMS Plan de maîtrise socle

PMSI Programme de médicalisation des systèmes d’information

PNL Procédure nationale de liquidation

RAC Contrôle « ressources activité »

RALFSS Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale

RATP Régie autonome des transports parisiens

REI Référentiel des entreprises et des individus

RSA Revenu de solidarité active

RSI Régime social des indépendants

RUN-MR Référentiel unique de maîtrise des risques

RSP Référentiel des sécurisations par processus

SAV

SCOR

SI

SNCF Service d’auto-vérification

Scannérisation des ordonnances

Système d’information

Société nationale des chemins de fer français

SNGC Système national de gestion des carrières

T2A Tarification à l’activité

SOE Solde des opérations de l’exercice

TCC

TIF Taux de correction du contrôle

Taux d’incidence financière

URSSAF Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales

1  Les réserves sont présentées pour chacun des états financiers concernés par ordre décroissant d’importance de leur impact sur l’opinion de la Cour. Le texte de chaque réserve est présenté de la manière suivante :

- un encadré qui fait la synthèse des points d’audit relatifs à la réserve considérée ;

- des paragraphes grisés présentant les points d’audit ;

- des paragraphes non grisés à la suite détaillant les constats sous-jacents.



2  Des comptes combinés sont établis au titre d’entités qui composent un même groupe, ne sont toutefois pas liées entre elles par un lien de participation (à la différence de comptes consolidés), mais bénéficient de relations suffisamment proches (affectio familiae), ou d’un accord ou d’une direction commune pour en induire un comportement commun.



3 « Paragraphes d'observations et paragraphes relatifs à d'autres points dans le rapport de l'auditeur indépendant ».



4« Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport de l’auditeur indépendant ».



5« Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport de l’auditeur indépendant ».



6Article L. 175-2 du code de la sécurité sociale.



7Décret relatif au contrôle interne des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement.



8La recette désigne les tests d’acceptation réalisés afin notamment de s’assurer que le produit livré (logiciel…) satisfait les exigences du cahier des charges.



9Les créances sur débiteurs divers s’élèvent à 254 M€. Elles concernent les créances relevant de fraudes, indus T2A, indus EHPAD et les pénalités et sanctions, ainsi que les créances concernant les recours employeurs sur prestations et faute inexcusable.



10 La tarification individuelle s'applique aux entreprises qui emploient 150 salariés et plus au plan national. La tarification mixte s'applique aux entreprises qui emploient entre 20 et 149 salariés. En deçà de 20 salariés, une tarification collective dépendant de l’activité exercée s’applique.



11. « Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport de l’auditeur indépendant ».



12 « Paragraphes d'observations et paragraphes relatifs à d'autres points dans le rapport de l'auditeur indépendant ».



13 Échanges de ressources avec la DGFiP, avec Pôle emploi, calcul des droits d’allocations vieillesse de parents au foyer (AVPF), gestion des créances.



14 Personnes morales ou physiques impliquées dans le traitement des prestations. Les bailleurs, par exemple, reçoivent directement le montant de l’APL et doivent garantir le paiement effectif du loyer.



15 En 2014, les situations de doublons décelées ont un impact financier de 10 M€.



16 Ces contrôles permettent de détecter, puis traiter, des incohérences entre les informations de ressources et d’activité déclarées par les allocataires et les informations connues par la branche, transmises par la DGFiP et par Pôle Emploi.



17 Ces résultats ne portent pas sur la totalité des 2 990 contrôles non aboutis recensés.



18L’article 37 de la LFSS pour 2013 dispose qu’à compter du 1er janvier 2014, « l'ensemble des charges et des produits de la branche du régime des salariés agricoles […] sont retracés dans les comptes des caisses nationales du régime général, qui en assurent l'équilibre financier ».



19 L’annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, qui fixe la liste triennale des régimes de sécurité sociale, ne mentionne pas la gestion des prestations familiales à Mayotte par la CAF de La Réunion qui doit donc être réputée relever du régime général.



20 Selon la CNAF, 70% des charges seront couvertes à cette échéance.



21 La correcte reprise des soldes de clôture de l’exercice 2013 n’a pu être vérifiée, comme le caractère exhaustif des opérations de centralisation des comptes avant leur combinaison. De même, la correcte valorisation des estimations comptables n’a pu être vérifiée complètement avant la production des comptes définitifs.



22 Des dispositions spécifiques existent en revanche pour l’allocation aux adultes handicapés avec l’arrêté du 22 février 2013 et pour le RSA socle dans le code de l’action sociale et des familles.



23« Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport de l’auditeur indépendant ».



24« Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport de l’auditeur indépendant ».



25Les CARSAT Centre, Nord-Picardie et Sud-Est.



26Les CARSAT Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Nord-Picardie et Sud-Est.



27Pour l’exercice 2014, sur les 10 380 dossiers retenus dans l’échantillon, 1 163 dossiers sont susceptibles de comporter des erreurs, dont la fréquence et l’impact financier ne peuvent être mesurés, faute de pièces justificatives.



28 En prenant comme hypothèse que les 1 163 dossiers concernés ont une fréquence et un montant d’erreurs financières comparable à l’ensemble de l’échantillon, l’IQV serait de 91,21 % et le TIF de 0,71 %.



29Le taux de correction au contrôle est le taux de dossiers erronés détectés lors des opérations de contrôle a priori des dossiers. Il est déterminé à partir des éléments recueillis lors de la procédure de mesure du risque financier résiduel.



30Au cours de l’exercice 2014, 258 280 majorations du minimum contributif et 84 903 majorations de pensions de réversion ont été calculées.



31Création de la direction nationale retraite, de la direction de la maîtrise des risques des systèmes d’information et de la direction nationale des métiers des agences comptables.



32 Les paiements hors électronique sont réalisés pour des dossiers qui sont exclus du périmètre de l’outil de liquidation (par exemple, l’attribution ou la révision de droit en application de conventions internationales) ou qui présentent des difficultés techniques (par exemple, une demande d’assistance ou l’attribution d’un second droit).



33 Taux de risque financier résiduel de 6,25 % et de 1,4 % sur les deux contrôles réalisés sur les avoirs.



34Prélèvements sociaux effectués par les entreprises du secteur privé pratiquant le « décalage de paie » conduisant au versement des salaires de décembre 2014 entre le 1er et le 10 janvier 2015.



35Haut Conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, remplacé ensuite par le conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP).



36La provision est calculée à partir des données d’impôt sur les revenus du patrimoine et des prélèvements sur les plus-values immobilières déclarées par les non-résidents, et non sur la base d’un recensement de la population concernée par l’arrêt de la CJUE à l’origine de cette provision.



37Fin 2013, les affiliations rétroactives s’élevaient à 510 M€, dont 353 M€ pour les cotisants relevant de l’ISU et les radiations rétroactives à 2,1 Md€, dont 2,0 Md€ pour les cotisants relevant de l’ISU.



38Des dysfonctionnements ont, ainsi, entraîné une forte augmentation en 2014 du montant des créances sans parcours contentieux (0,6 Md€ à fin 2014, contre 0,1 Md€ en 2013).



39Les principaux attributaires sont les caisses nationales des branches du régime général, l’Unédic et l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS), la caisse nationale du régime social des indépendants (RSI), la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), les autorités organisatrices de transport, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).



40S’y ajoute l’absence de relation stable entre l’évolution de l’assiette, d’une part, et celle des principales données économiques suivies par l’INSEE, ou des cotisations maladie et vieillesse du RSI, d’autre part.



41 Confirmées par l’avis du CNoCP du 18 octobre 2012.



42Pour la branche maladie et la branche AT-MP, cinq CPAM (Gironde, Bouches du Rhône, Finistère, Oise et Yvelines) la CRAMIF et la CARSAT Aquitaine pour la tarification des AT-MP. Pour la branche famille, six CAF (Bas-Rhin, Val d’Oise, Ille et Vilaine, Maine et Loire, Seine et Marne et Hérault). Pour la branche vieillesse, la CNAVTS Ile-de-France et les CARSAT Aquitaine et Languedoc-Roussillon. Pour l’activité de recouvrement, les URSSAF Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Pays de la Loire.