RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

- - - -

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS,

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGETAIRE ET FINANCIERE,
Siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l'arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1er du livre III, relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée, portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu le code de la défense, notamment ses articles L. 3422-1 à L. 3422-7 et R. 3422-1 à R. 3422-23 ;

Vu le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu le décret n° 2006-975 du 1er août 2006, portant code des marchés publics, dans sa version en vigueur au moment des faits ;

Vu l'ensemble des textes relatifs à l'exécution des dépenses et des recettes de l'Etat ;

Vu le réquisitoire en date du 17 janvier 2011 par lequel, conformément aux dispositions de l'article L. 314-1 du code des juridictions financières, le Procureur général près la Cour des comptes a saisi le Président de la Cour de discipline budgétaire et financière de diverses irrégularités dans l'exécution de contrats conclus en 2007 et 2008, relatifs à l'émission et à la gestion d'un instrument de paiement à caractère social dénommé « chèque emploi service universel spécifique au ministère de la défense » (CESU/défense), au profit des ressortissants de l'action sociale des armées ;

Vu la décision du 15 février 2011 par laquelle le Premier président de la Cour des comptes, Président de la Cour de discipline budgétaire et financière, a nommé en qualité de rapporteur, M. Jean-François David, président de section de chambre régionale des comptes ;

Vu les lettres en date du 17 juin 2011, notifiées le 20 juin 2011, par lesquelles le Procureur général a respectivement informé M. Didier X..., sous-directeur de l'action sociale au ministère de la défense, et Mme Chantal Y..., chef du service de l'accompagnement professionnel et des pensions au ministère de la défense, de l'ouverture d'une instruction devant la Cour de discipline budgétaire et financière sur les présomptions d'irrégularités précitées, dans les conditions prévues à l'article L. 314-4 du code des juridictions financières, ensemble les avis de réception et de remise contre signature de ces lettres ;

Vu le mémoire en date du 7 octobre 2011, enregistré au greffe de la Cour de discipline budgétaire et financière le même jour, transmis par Maître Grelon, intervenant en qualité de conseil de M. X... ;

Vu le mémoire en date du 11 octobre 2011, enregistré au greffe de la Cour de discipline budgétaire et financière le même jour, transmis par Maître Grelon, intervenant en qualité de conseil de Mme Y... ;

Vu la lettre du Président de la Cour de discipline budgétaire et financière du 23 décembre 2011 transmettant au Procureur général le dossier de l'affaire, après dépôt du rapport d'instruction, conformément aux dispositions de l'article précité ;

Vu la lettre du Procureur général en date du 5 janvier 2012 informant le Président de la Cour de discipline budgétaire et financière de sa décision, après communication du dossier de l'affaire, de poursuivre la procédure en application de l'article L. 314-4 du code des juridictions financières ;

Vu les lettres du 10 janvier 2012 du Président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant le dossier au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de la défense pour avis, en application de l'article L. 314-5 du même code, ensemble les avis de réception et de dépôt de ces lettres ;

Vu la lettre du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du 3 février 2012, enregistrée au greffe de la CDBF le 7 février 2012, annonçant la production d'un avis à la Cour ;

Vu l'avis du ministre de la défense et des anciens combattants du 16 février 2012, enregistrée au greffe de la CDBF le 17 février 2012 ;

Vu la décision du 3 avril 2012 du Procureur général, renvoyant Mme Y... et M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément à l'article L. 314-6 du code des juridictions financières ;

Vu les lettres recommandées du 3 avril 2012 de la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière avisant Mme Y... et M. X... de la possibilité de prendre connaissance du dossier de l'affaire et de déposer un mémoire en défense, dans les conditions prévues à l'article L. 314-8 du code des juridictions financières, ensemble les avis de réception de ces lettres ;

Vu les mémoires en défense produits les 24 et 25 mai 2012 par Maître Grelon, ensemble les pièces à l'appui ;

Vu les autres pièces du dossier, notamment les procès-verbaux d'audition et le rapport d'instruction de M. David ;

Entendu le rapporteur résumant son rapport écrit, en application des articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des juridictions financières ;

Entendu le représentant du ministère public, résumant la décision de renvoi, en application des articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des juridictions financières ;

Entendu le premier avocat général en ses conclusions, en application de l'article L. 314-12 du code des juridictions financières ;

Entendu en sa plaidoirie Me Grelon pour Mme Y... et M. X..., ces derniers ayant été invités à présenter leurs explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Sur la compétence

Considérant que, selon les dispositions du b) du I de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, ainsi que des groupements des collectivités territoriales ;

Considérant ainsi que M. X... et Mme Y..., fonctionnaires de l'Etat au moment des faits, sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Sur l'absence d'avis du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie

Considérant que l'absence d'avis du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie suite à la demande formulée le 10 janvier 2012, dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti, ne fait pas obstacle à la poursuite de la procédure, en application de l'article L. 314-5 du code des juridictions financières ;

Sur la prescription

Considérant qu'aux termes de l'article L. 314-2 du code des juridictions financières, « la Cour ne peut être saisie après l'expiration d'un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l'application des sanctions prévues par le présent titre » ;

Considérant que la saisine de la Cour par le Procureur général est intervenue par réquisitoire du 17 janvier 2011 et que de ce fait les irrégularités mentionnées dans ce réquisitoire, postérieures au 17 janvier 2006, ne sont pas couvertes par la prescription ;

1- Sur les faits

Considérant que le ministère de la défense a successivement conclu avec la société D…, deux contrats, le premier en date du 29 novembre 2007, au titre de l'exercice 2008, le second du 31 décembre 2008 au titre de l'exercice 2009 ; que l'objet de chacun de ces deux contrats est « l'émission et la gestion d'un instrument de paiement à caractère social ayant la nature d'un secours et dénommé « chèque emploi service universel » au profit des bénéficiaires (CESU/Défense) » ; que les bénéficiaires sont des ressortissants de l'action sociale des armées, réunissant les conditions fixées au regard de leur situation administrative, personnelle ou familiale pour recevoir une aide à titre d'accompagnement d'urgence ;

Considérant que la durée du contrat conclu le 29 novembre 2007 est fixée, selon les stipulations de son article 4, de sa date de notification au 31 décembre de l'année 2007, avec reconduction pour une année civile, du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2008 ; que la valeur totale des chèques est prévue pour 950 000 €, soit 300 000 € pour l'année 2007 et 650 000 € pour l'année 2008 ;

Considérant que la durée du contrat du 31 décembre 2008 est fixée du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2009 et que la valeur totale des chèques est également prévue pour 950  000 € au cours de cette durée contractuelle ;

Considérant qu'il est stipulé à l'article 7 de chacun des deux contrats susmentionnés que la société D… imprime les chèques et les livre à l'Institution de gestion sociale des armées (IGESA) qui en assure la conservation et l'envoi aux ressortissants bénéficiaires, selon les propositions des directeurs locaux de l'action sociale des armées ;

Considérant que, selon l'article 3-1 desdits contrats, le représentant qualifié de la personne publique, pour l'exécution du contrat et la certification du service fait, est le sous-directeur de l'action sociale du service de l'accompagnement professionnel et des pensions de la direction des ressources humaines du ministère de la défense ; que le comptable assignataire des paiements est l'agent comptable des services industriels de l'armement ;

Considérant que selon l'article 20 des contrats considérés, les dépenses y afférentes font l'objet d'une imputation budgétaire sur le programme n° 212- Budget opérationnel de programme 212-72C « Soutien de la politique de défense », dont une partie traite des « prestations sociales aux ressortissants du ministère de la défense » ;

Considérant qu'au terme de l'année d'exécution contractuelle de chacun des contrats susmentionnés, le titulaire adresse à la sous-direction de l'action sociale du ministère de la défense, au plus tard le 31 mai de l'année suivante, un compte annuel relatif aux conditions d'emploi des chèques au titre de l'année concernée ;

Considérant que, conformément aux stipulations de l'article 11 des contrats, la société D…, s'engage à rembourser au ministère de la défense, avant le 28 février suivant l'année de validité des titres le montant de la valeur faciale des « CESU/défense » non distribués à l'échéance de leur date de validité qui lui sont retournés avant le 31 janvier suivant l'année de leur validité; que, par ailleurs, le montant correspondant à l'écart constaté entre la valeur faciale des « CESU/défense » distribués et les sommes effectivement payées aux intervenants est également remboursé au ministère ;

Considérant que la rémunération contractuelle du titulaire des contrats susmentionnés, correspond à un pourcentage hors taxe du montant total des « CESU/défense » émis, tel que stipulé à l'annexe financière du contrat en application de son article 12-1 ;

Considérant que le montant prévu au contrat pour 2007 et 2008, soit 950 000 €, a été supérieur aux demandes effectives de « CESU/Défense » ; qu'en revanche, le montant prévu au contrat pour 2009 pour un montant identique de 950 000 € s'est révélé insuffisant pour financer la demande de  « CESU/Défense » ; que, dès le mois de mai 2009, l'avance de 950 000 € était consommée en totalité et que la poursuite de l'attribution des aides nécessitait un financement complémentaire ;

Considérant que la société cocontractante a adressé au ministère de la défense, par courrier du 22 avril 2009, les données relatives à la reddition des comptes pour l'année 2008, faisant apparaître un reliquat de 318  060 € ; que ledit courrier précisait : « Nous restons à votre disposition pour les modalités de remboursement ou de réémission (partiel ou global), à votre convenance » ;

Considérant que, pour faire face à son besoin de financement complémentaire, M. X..., sous-directeur de l'action sociale du ministère de la défense, a, par lettre du 14 mai 2009, demandé à la société D… d'utiliser un reliquat de 318  060 €  en 2008 pour le financement de « CESU/Défense » au titre de 2009 ;

Considérant par ailleurs que, le reliquat de 318  060 € du contrat passé pour les exercices 2007 et 2008 n'étant pas suffisant pour faire face aux besoins exprimés en 2009, le ministère de la défense a décidé de procéder à des commandes supplémentaires de titres au-delà du montant de 950 000 €  initialement prévu par le contrat du 31 décembre 2008 ;

Considérant que, par un courrier du 20 août 2009, Mme Y..., chef de service, adjoint au directeur des ressources humaines du ministère de la défense, a demandé à l'administrateur de l'Institut de gestion sociale des armées de contribuer au financement de la prestation « CESU/Défense » au second semestre 2009 à hauteur de 1 M€ ; que ce courrier était ainsi rédigé : « Aucune solution de redéploiement de crédit budgétaire n'ayant pu être trouvée, je propose que soit opéré un redéploiement de crédits imputables sur les remboursements de prêts à l'IGESA : imputation à hauteur de 600 000 € sur le prêt personnel et imputation à hauteur de 400 000 € sur le prêt mobilité… la dotation de 1 million d'euros serait versée par l'IGESA à la société D…, prestataire de service du ministère de la défense, en deux fractions égales de 500 000 € (…)… » ;

Considérant que, par suite, deux chèques d'un montant de 500 000 € ont été établis par l'IGESA, les 28 août et 12 octobre 2009, à l'ordre de la société D… ;

Considérant que la société D… a adressé au ministère de la défense, le 14 avril 2010, le compte annuel relatif aux « CESU/Défense » financés pour l'exercice 2009 ; que ce compte fait apparaître un solde d'exécution positif de 655 560 € à rembourser à l'Etat au regard du montant global de 2 268 060 €, soit le montant initial de 950 000 € prévu au contrat, auquel s'est ajouté le reliquat susmentionné de 318 060 € et le paiement de 1 000 000 € effectué par l'IGESA sur ses propres disponibilités ;

Considérant que, par courrier du 8 juillet 2010, M. X... a demandé à la société D… de procéder au remboursement de ladite somme de 655 560 € dans la caisse de l'agent comptable des services industriels de l'armement (ACSIA) conformément aux stipulations du contrat ;

Considérant ainsi que les dépenses totales relatives aux prestations versées au titre du « CESU/Défense » pour l'exercice 2009 se sont élevées à 1 612 500 €, soit le montant global de 2 268 060 € payé par le ministère de la défense moins la somme de 655 560 € effectivement remboursée en 2010 à l'agent comptable des services industriels de l'armement ;

2- Sur les qualifications et les responsabilités

2-1 Sur l'utilisation en 2009 d'un reliquat de 318 060 €

Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières « Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1. » ;

Considérant que les deux premiers alinéas de l'article 6 de la loi organique n°2001-692 modifiée du 1er août 2001 relative aux lois de finances disposent : « Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses.

Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.» ;

Considérant que les sommes dont le remboursement était stipulé à l'article 11-1 du marché constituaient une recette du budget général qu'il appartenait au titulaire du contrat de reverser dans la caisse de l'ACSIA après l'émission d'un titre de perception ;

Considérant que l'excédent des besoins apparus en gestion 2009 constituait une charge budgétaire nouvelle pour cet exercice ; qu'il appartenait à l'administration du ministère de la défense de prendre les mesures nécessaires pour que les crédits nécessaires soient mis en place sur le titre et l'action du programme n° 212 correspondant à cette prestation sociale ;

Considérant que si le rapport annuel de performance du ministère de la défense pour l'année 2008 retrace une moindre consommation de la dotation afférente aux « autres actions sociales », incluant les « CESU/Défense », dans le programme n° 212 « Soutien de la politique de défense », le financement complémentaire de 318 060 € du crédit inscrit au budget de l'État dans la loi de finances votée pour 2009, soit 950 000 €, n'a en revanche donné lieu à aucune transcription ou mention dans un document budgétaire rectificatif ; que cependant il ne peut être fait grief aux personnes renvoyées devant la Cour de ce défaut de transcription qui échappait à leurs attributions ;

Considérant que les faits susmentionnés traduisent une violation des dispositions de l'article 6 de la loi organique n°2001-692 modifiée du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en particulier des règles d'annualité et d'universalité ; que ces agissements sont constitutifs de l'infraction réprimée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Considérant que la responsabilité de M. X..., sous-directeur de l'action sociale et auteur de la décision d'utiliser le reliquat de 318 060 €, est engagée sur le fondement de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

2-2 Sur le recours à l'IGESA pour le financement du « CESU/Défense »

Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 313-2 du code des juridictions financières : « Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, pour dissimuler un dépassement de crédit, aura imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » ;

Considérant que l'Institution de gestion sociale des armées est un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministère de la défense ; que son activité s'exerce dans le cadre de la politique sociale définie par le ministre de la défense, au bénéfice des ressortissants de l'action sociale des armées ; qu'aux termes de l'article R 3422-2 du code de la défense, elle a pour mission de gérer, notamment, des prestations financières à caractère social que le ministère de la défense décide de mettre en œuvre ;

Considérant que Mme Y... a, par courrier du 20 août 2009, demandé à l'administrateur de l'IGESA de financer en 2009 le « CESU/Défense » à hauteur de 1 million d'euros sur des ressources propres de l'établissement public ;

Considérant que la prise en charge par l'IGESA à hauteur d'un million d'euros du « CESU/Défense » qui caractérise un dépassement de crédits limitatifs par l'engagement d'une dépense au-delà des crédits ouverts, a eu pour effet de dissimuler l'insuffisance de crédits programmés pour le financement du « CESU/Défense » ainsi qu'il ressort des termes du courrier du 20 août 2009 adressé par Mme Chantal Y... à l'administrateur de l'IGESA, en ce qu'il indique « Aucune solution de redéploiement de crédits budgétaires n'ayant pu être trouvée(...)  » ;

Considérant que Mme Y... expose que « les RAP et les PAP sont établis par d'autres personnes » et ajoute « avoir vu le responsable de programme qui est le secrétaire général pour l'administration » ; que cependant Mme Y... ne produit à l'appui de ces affirmations aucune pièce établissant que cette opération de financement par l'IGESA a été évoquée dans le cadre de la préparation des documents budgétaires afférents à la loi de finances rectificative pour 2009 et à la loi de finances pour 2010 ;

Considérant ainsi que le recours à l'IGESA en vue de contourner une insuffisance de crédits ouverts est constitutif d'infractions au sens des articles L.313-2 et L. 313-4 du code des juridictions financières ; que cette infraction est imputable à Mme Y... ;

Sur les circonstances

Considérant que l'estimation fiable des besoins s'est révélée très difficile, s'agissant d'un dispositif nouveau qui a suscité une demande croissante à compter de l'exercice 2009 ; que l'augmentation subite de la consommation des « CESU/Défense »  s'explique notamment par le nombre des opérations extérieures au cours de la période, alors que les familles des soldats français engagés dans lesdites opérations  sont bénéficiaires du « CESU/Défense » ; que ces circonstances se sont imposées aux personnes mises en cause et ont contribué à rendre malaisée la gestion des contrats ;

Considérant que, selon les pièces du dossier, Mme Y... a effectivement recherché des solutions de financement régulières ; que c'est seulement à défaut de recevoir l'aval de sa hiérarchie qu'elle a irrégulièrement sollicité l'IGESA ; que par ailleurs, l'administrateur de l'IGESA ne s'est pas opposé à cette demande et n'a pas tenté de préserver l'autonomie de l'établissement public ;

Considérant au surplus que les pratiques irrégulières n'ont causé aucun préjudice au budget de l'Etat ;

Considérant dès lors que M .X... ainsi que Mme Y... bénéficient de circonstances absolutoires justifiant la relaxe ;

Considérant qu'il n'y a pas lieu, compte tenu des circonstances de l'espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française ;

ARRÊTE :

Article 1er : M. X... et Mme Y... sont relaxés des fins de la poursuite ;

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, seconde section, le 1er juin deux mille douze par M. Toutée, Président de la section des finances du Conseil d'Etat, Président ; M. Ménéménis, conseiller d'Etat, Mme Vergnet, conseillère maître à la Cour des comptes, M. Prieur, conseiller d'Etat, M. Geoffroy, conseiller maître à la Cour des comptes ;

Lu en séance publique le 22 juin deux mille douze.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le vice-président de la Cour et la greffière.

Le Président,
Henri TOUTEE

La greffière,
Isabelle REYT