Cour de discipline
budgétaire et financière

Rapport au Président de la République

Annexe au rapport public de la Cour des comptes

1998

L'article L. 316-1 du code des juridictions financières dispose que la Cour présente chaque année au Président de la République un rapport qui est annexé au rapport public de la Cour des comptes et publié au Journal officiel de la République française.

Le présent rapport traitera de l'activité de la Cour de discipline budgétaire et financière en 1997 et en 1998, jusqu'à fin septembre. Cette présentation permettra, en effet, de rendre compte de l'évolution la plus récente de l'activité et de la jurisprudence de la juridiction.

1. Activité de la Cour en 1997 et jusqu'à fin septembre 1998

Le nombre d'affaires portées devant la Cour s'est globalement stabilisé en 1997, une distinction devant cependant être opérée selon leur nature. En effet, les saisines particulières relatives à l'inexécution ou à l'exécution tardive d'une décision de justice, qui peuvent être présentées par des créanciers sur le fondement de la loi du 16 juillet 1980, ont sensiblement augmenté, de quatre en 1996 à huit en 1997, bien qu'elles n'aient pas retrouvé le niveau atteint en 1995 avec dix affaires. En revanche, les autres déférés ont enregistré une légère diminution avec vingt-six affaires en 1997 contre vingt-sept en 1996. Au total, le nombre d'affaires nouvelles a légèrement augmenté en 1997 (trente-quatre) par rapport à 1996 (trente et une) et 1995 (trente-trois).

Les statistiques d'activité à fin septembre 1998 montrent une diminution du nombre des déférés enregistrés au parquet, qui a été de vingt-deux pour cette période de neuf mois, contre trente-quatre pour l'ensemble des douze mois de l'année précédente. En effet, les déférés relatifs à la loi du 16 juillet 1980 s'élevaient à quatre à cette date, contre huit en 1997, et les autres catégories de déférés à dix-huit, contre vingt-six en 1997. Il est d'ores et déjà certain que l'exercice 1998 se situera très nettement au dessus des niveaux qui avaient été atteints jusqu'en 1994, les trois années suivantes - 1995, 1996 et 1997 - apparaissant comme marquées par une augmentation importante.

En 1996, les vingt-sept affaires déférées devant la Cour, en dehors des saisines relatives à la loi du 16 juillet 1980, provenaient à hauteur de dix-neuf d'entre elles de la Cour des comptes, six des chambres régionales des comptes (1) et deux des ministres. Le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, n'avait pas usé de sa capacité de saisir la juridiction (2). L'année 1996 se caractérisait, en définitive, par une augmentation significative des saisines en provenance de la Cour des comptes.

Cette évolution s'est inversée en 1997. En dehors des affaires résultant de l'application de la loi du 16 juillet 1980, les vingt-six dossiers déférés cette année provenaient en effet, pour seize d'entre eux, de la Cour des comptes, pour huit, des chambres régionales des comptes, et pour deux du procureur général. Pour les neuf premiers mois de 1998, les chiffres correspondants ont été, pour un total de dix-huit dossiers, de onze affaires provenant de la Cour des comptes, cinq des chambres régionales des comptes, et deux du procureur général. Il est difficile, cependant, d'interpréter cette évolution générale : ainsi que le rapport d'activité portant sur l'exercice 1996 l'avait rappelé, le déféré à la Cour n'est pas la seule voie qui s'offre aux juridictions financières, qui peuvent, le cas échéant, déclarer et juger des gestions de fait ou transmettre les faits susceptibles de qualification pénale au procureur de la République. Elles peuvent, au demeurant cumuler ces deux actions : en effet, les poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière ne font pas obstacle à l'exercice de l'action pénale (art. L. 314-18 du code des juridictions financières) et la Cour des comptes peut déférer à la Cour les comptables de fait (art. L. 313-4).

Le nombre des nouvelles affaires mises à l'instruction s'est élevé en 1997, comme l'année précédente, à dix-huit. Pour les mêmes raisons que celles qui s'appliquaient aux exercices précédents, et qui tiennent aux délais d'instruction et de procédure, le nombre total des affaires en cours, entre le déféré et le jugement, a encore augmenté, puisqu'il s'élevait en fin d'exercice à cinquante-huit en 1995, soixante et onze en 1996 et quatre-vingt-un en 1997. Bien que le nombre d'affaires mises à l'instruction ait fléchi sur les neuf premiers mois de 1998, puisqu'il s'est élevé à quatorze, cette tendance s'est encore poursuivie pendant la période la plus récente : le nombre total des affaires en cours de procédure était, en effet, de quatre-vingt-dix à la fin du mois de septembre 1998.

Cette augmentation constante a encore rendu nécessaire la publication de deux décrets de nomination de nouveaux rapporteurs auprès de la Cour le 29 janvier 1997 et le 14 octobre 1997 : les effectifs des rapporteurs disponibles ont ainsi pu être accrus respectivement de 22 et de 6 personnes respectivement.

L'augmentation du nombre des dossiers en cours d'instruction s'est traduite par une progression des jugements, qui se sont élevés à sept en 1997, et à sept également pour les neuf premiers mois de 1998, contre quatre en 1996. En raison du maintien du nombre des déférés et de la durée moyenne des phases d'instruction et de consultation prévues par la procédure (avis des ministres, avis des commissions administratives paritaires), cette progression du nombre des jugements devrait se poursuivre en 1999.

Il reste qu'un écart croissant entre, d'une part, l'augmentation du nombre total des affaires en cours de procédure, désormais au nombre de quatre-vingt-dix, et le rythme des décisions de renvoi et des jugements, d'autre part, peut être constaté.

2. Décisions de la Cour en 1997

La Cour a statué à sept reprises en 1997. Ces affaires concernaient des irrégularités très différentes, relatives à certaines modalités de rémunération d'agents de divers organismes publics, à la gestion d'une comptabilité matière, à des règles de passation des marchés publics, aux procédures applicables dans une entreprise publique pour les autorisations d'investissement, à l'attribution de logements de fonction, ainsi qu'à un défaut de pièces justificatives constaté dans la procédure de paiement de certaines dépenses d'un ministère.

Compte tenu des circonstances de ces espèces, la Cour a systématiquement décidé, à une exception près, que les arrêts de condamnation à l'amende correspondants seraient publiés au Journal officiel.

Dans une première affaire (3), la Cour a observé qu'à l'occasion de la transformation d'un établissement public administratif en société anonyme, son président avait attribué une indemnité compensatrice de préavis à des agents non titulaires qui avaient été licenciés. Ayant été immédiatement repris par la société anonyme, ces agents n'avaient cependant subi aucun préjudice résultant de l'inobservation d'un délai de préavis. Les dispositions du code du travail prévoyant ce type d'indemnité compensatrice n'étaient de surcroît pas applicables à des agents non titulaires de droit public. Enfin, cette indemnité avait été calculée forfaitairement sur la base d'une durée de préavis de trois mois, alors que son montant n'aurait dû être fixé que dans les conditions de droit commun de la responsabilité administrative, au regard de la situation individuelle de chaque agent et du préjudice réellement subi par celui-ci. La Cour a jugé en conséquence que cette décision constituait une infraction aux règles d'exécution des recettes et des dépenses, sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières, et qu'elle avait également procuré aux agents concernés un avantage injustifié, en infraction avec les dispositions de l'article L. 313-6. La Cour a cependant reconnu des circonstances atténuantes au président, compte tenu des difficultés juridiques qui étaient posées par la transformation de cet établissement public administratif en société anonyme. Elle a en définitive prononcé une condamnation à l'amende de 2 000 F et a considéré, dans les circonstances de l'espèce, qu'il n'y avait pas lieu de publier l'arrêt au Journal officiel.

Dans une autre affaire (4), la Cour a constaté que la comptabilité des stocks commerciaux d'un musée avait été tenue dans des conditions telles que ses déficiences avaient empêché de déterminer avec précision l'origine et le montant des disparitions importantes constatées lors des inventaires des objets destinés à la vente au public. La Cour a jugé que le comportement du comptable de cet établissement public administratif avait été caractérisé par l'inaction, en dépit des mises en garde que la Cour des comptes avait adressées à l'établissement, en soulignant l'importance des pertes subies au comptoir des ventes du fait des défauts de surveillance constatés. Elle a en revanche pris en compte les efforts que son successeur avait accomplis afin de redresser la situation très obérée du poste comptable.

La Cour a par ailleurs relevé que le directeur du musée n'avait pas pris de façon suffisamment diligente les mesures nécessaires pour limiter les disparitions d'objets, ce qui témoignait d'un défaut de surveillance sur le fonctionnement du service commercial et de négligences dans son organisation. Elle a de même considéré que la responsable directe de ce service n'avait pris ou proposé que des mesures tardives pour remédier aux déficiences de la comptabilité des stocks commerciaux et pour réduire les vols à la boutique du musée.

Par ailleurs, le directeur du musée avait fait appel à un prestataire extérieur pour une mission d'assistance à l'agence comptable sans soumettre l'engagement des dépenses correspondantes au contrôleur financier et sans respecter les dispositions du code des marchés publics.

La Cour a jugé, sur le premier point, que les déficiences dans la tenue de la comptabilité spéciale des matières, le défaut de surveillance de la part des responsables et les carences de l'organisation des services concernés étaient constitutifs d'une infraction aux règles d'exécution des dépenses publiques (art. L. 313-4 du code des juridictions financières). Elle a jugé, sur le deuxième point, que les opérations effectuées avaient enfreint les règles applicables en matière de contrôle financier (art. L. 313-1) et aux règles d'exécution des dépenses publiques (art. L. 313-4).

En définitive, la Cour a condamné le directeur du musée, le comptable et le responsable du service commercial à des amendes de 15 000 F, 10 000 F et 4 000 F respectivement, et a décidé la publication de l'arrêt au Journal officiel.

Dans une troisième affaire (5), la Cour a jugé les responsables d'une filiale étrangère d'une entreprise publique. Le président de cette filiale avait engagé sa société dans l'acquisition de biens immobiliers destinés à l'implantation d'un nouveau siège social, sans avoir obtenu l'autorisation de la direction générale de la maison-mère, qui était requise en application des règles de procédure internes au groupe. En outre, il n'avait pas informé de cette opération les principaux responsables du groupe, en dehors du chef de département auquel il était rattaché. En définitive, l'impossibilité de mener à son terme ce projet sans encourir d'importantes dépenses de réhabilitation avait conduit l'entreprise publique à se désengager de cette opération en revendant l'immeuble dans de mauvaises conditions, ce qui avait occasionné une perte supérieure à 20 millions de francs.

La Cour a jugé que cette opération était constitutive d'une infraction aux règles d'exécution des dépenses publiques, sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle a retenu la responsabilité du président de la filiale, mais également celle d'un directeur de la maison-mère, supérieur hiérarchique du chef de département précité, en raison de son manque de vigilance, vis-à-vis tant des opérations de cette filiale que de la remontée des informations dans ses propres services. Elle a considéré en revanche que la responsabilité d'un autre directeur de la maison-mère n'était pas engagée, dès lors que les pièces du dossier n'attestaient pas que cette opération relevait de ses attributions. La Cour a condamné le président de la filiale à une amende de 20 000 F et le directeur concerné à une amende de 5 000 F. Elle a également décidé que cet arrêt serait publié au Journal officiel.

La Cour a également jugé à trois reprises des faits qui s'étaient déroulés au sein d'un organisme à statut particulier, soumis au contrôle de la Cour des comptes.

Dans une première affaire (6), la Cour a observé que des indemnités pour sujétions spéciales avaient été versées pendant plus de quatre ans au directeur administratif de l'organisme, à un agent chargé en particulier de la préparation des budgets et du contrôle des paiements et à son adjointe. Or la commission administrative centrale de l'organisme, seule compétente pour autoriser ces attributions d'indemnités, n'avait pas été saisie de ces versements. Le règlement financier sur la comptabilité précisait pourtant que l'agent précité devait viser les mandats de paiement soumis à la signature des ordonnateurs et qu'il devait les informer, s'il ne les jugeait pas réguliers. Le fait que cet agent n'ait pas alerté l'ordonnateur principal sur la nécessité de soumettre la poursuite de l'attribution de ces primes pour sujétions spéciales à la commission administrative centrale de l'organisme a été jugé par la Cour comme constitutif d'une infraction aux règles d'exécution des dépenses, sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières.

La Cour a jugé que la responsabilité de l'agent était engagée, dès lors qu'il ne pouvait en particulier ignorer l'irrégularité commise puisqu'il en était l'un des bénéficiaires, et l'a condamné à une amende de 20 000 F. En revanche, la Cour n'a pas retenu la responsabilité du directeur administratif de l'organisme, qui avait également été renvoyé devant elle, car ses fonctions ne pouvaient l'amener à exercer un contrôle sur l'engagement et le paiement de la dépense. Elle a décidé que cet arrêt serait publié au Journal officiel.

Dans une deuxième affaire (7), la Cour a constaté qu'un appartement avait été loué à ce même agent, que le règlement financier de l'organisme chargeait de contrôler l'engagement des dépenses et leur exécution, et qui assumait la charge du patrimoine immobilier de l'organisme public, en application d'une délibération de la commission administrative centrale. Or le bail dont il bénéficiait n'était pas signé par le bailleur et il n'était pas établi que l'ordonnateur responsable de cet organisme ait formellement approuvé l'attribution du logement à cet agent. La Cour a jugé que l'absence de toute signature du bailleur constituait une infraction aux règles relatives à la gestion des biens et à l'exécution des recettes de l'organisme, sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières, et elle a condamné l'agent concerné à une amende de 25 000 F. La Cour a également décidé que cette décision serait publiée au Journal officiel.

Dans une troisième affaire (8), la Cour a constaté que des travaux d'aménagement avaient été effectués dans un autre logement attribué au comptable du même organisme. Des mémoires, factures et notes d'honoraires ont été réglés aux entreprises par l'administrateur de biens et remboursés à celui-ci sans la signature de l'ordonnateur, alors que le règlement financier disposait que lui seul pouvait engager les dépenses. La Cour a observé que l'agent précité aurait dû, en application du même règlement, viser les mandats de paiement qu'il aurait dû ensuite soumettre à la signature de l'ordonnateur. Elle a considéré que le montant du loyer, très inférieur ici encore aux prix du marché immobilier, devait être considéré comme une circonstance aggravante. Elle a jugé en définitive que l'absence de visa de l'ordonnateur constituait une infraction aux règles d'exécution des dépenses de l'organisme, sanctionnée par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle a condamné l'agent précité à une amende de 15 000 F et a décidé la publication de cet arrêt au Journal officiel.

La Cour a eu enfin à juger des faits relatifs à une régie d'avances d'un ministère (9), qui versait en liquide au chef de cabinet des montants imputés sur les frais de réception. Ces paiements n'étaient appuyés d'aucune pièce justificative, en dehors de certificats administratifs, préparés par le gestionnaire de l'hôtel du ministre et signés des chefs de cabinet successifs qui certifiaient la réalité de la dépense.

Les montants ainsi retirés en espèces à la régie ont été compris, de 1984 à 1992, entre 3,9 et 18,3 millions de francs selon les années. Sur l'ensemble des années non prescrites (de 1989 à 1992), leur montant total cumulé s'était élevé à 48,4 millions de francs. Ces sommes étaient versées par le régisseur d'avances au chef de cabinet, qui les reversait en liquide au gestionnaire de l'hôtel du ministre ; ce gestionnaire les utilisait, soit pour payer immédiatement les fournisseurs, soit pour les déposer, dans la perspective d'un paiement ultérieur, sur un compte bancaire ouvert à son nom. Pour l'ensemble des dépenses, les pièces justificatives n'avaient pas été conservées. Par ailleurs, il apparaissait, au vu des montants mentionnés sur les certificats, très souvent proches du plafond autorisé pour le fonctionnement de la régie, que le cabinet du ministre procédait par évaluation forfaitaire des dépenses, qui pouvaient ainsi ne pas correspondre de façon précise aux coûts exacts supportés pour des prestations nécessairement variées.

Cette procédure trouvait son origine dans une lettre du 16 octobre 1947 adressée par le directeur de cabinet du ministre des finances au ministre des affaires étrangères, qui autorisait, dans la limite de certains montants, le paiement sur simple certificat administratif de dépenses engagées par le ministère pour des réceptions pour lesquelles les services ne pouvaient apporter de factures : ce dispositif était irrégulier dès l'origine, en ce qu'il dérogeait à la réglementation générale relative aux pièces justificatives du paiement des dépenses de l'État, mais ses dispositions s'imposaient aux agents du ministère. Or des infractions multiples avaient été commises à l'encontre des règles posées par cette procédure : en particulier, du personnel permanent avait été rémunéré et des dépenses qui pouvaient être justifiées par des factures avaient été payées par l'intermédiaire de la régie, alors que le dispositif de 1947 excluait ces possibilités. En outre, la destruction systématique et rapide des pièces et documents établis par les fournisseurs avait eu pour effet d'empêcher tout contrôle véritable de la dépense publique. Ces deux faits constituaient des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'État et tombaient sous le coup des sanctions prévues à l'article L. 313-4 du code des juridictions financières. Par ailleurs, d'importantes dépenses de personnel payées par la régie d'avances n'avaient pas donné lieu à déclaration aux administrations fiscales, ce qui constituait une infraction sanctionnée par l'article L. 313-5 du code des juridictions financières.

La Cour a pris en considération, au titre des circonstances atténuantes, l'ancienneté de ces pratiques irrégulières, qui n'avaient pas été mises en place par les personnes renvoyées devant elle, la connaissance que les ministres avaient de cette procédure, ainsi que l'absence de remarques émises sur le fonctionnement de la régie lors des vérifications qui avaient été effectuées par la paierie générale du Trésor.

La Cour a jugé qu'une exonération totale de responsabilité pouvait être admise en faveur des personnes qui, confrontées à ces pratiques, avaient contribué à réformer la procédure dans un souci de transparence. Elle a en conséquence relaxé un ancien directeur du personnel et des affaires générales du ministère et un ancien chef de cabinet, car ils avaient contribué à l'extinction des irrégularités. Elle a en revanche observé qu'un autre chef de cabinet avait continué après son entrée en fonctions à suivre ces pratiques irrégulières, en s'appuyant sur le fait qu'elles remontaient à plusieurs décennies et qu'elles étaient fondées sur des instructions du ministre du budget : la Cour a en conséquence condamné cet agent à une amende de 3 000 F. Elle a enfin relaxé un ancien gestionnaire de l'hôtel du ministre, du fait de sa position hiérarchique subordonnée, ses supérieurs étant seuls à même d'engager la réforme nécessaire de cette procédure, supprimée en novembre 1994. Elle a enfin décidé la publication de cet arrêt au Journal officiel.

3. Décisions de la Cour en 1998 (jusqu'à fin septembre)

La Cour a jugé des faits relatifs à la gestion, par un service d'administration centrale, des marchés publics dont il avait la charge (10). De nombreux marchés de régularisation avaient été passés par ce service, après un début d'exécution, voire après l'exécution totale des prestations, en infraction avec l'article 39 du code des marchés publics. D'autres marchés avaient été attribués sans appel à la concurrence, sur un fondement juridique - l'article 103 du code des marchés publics relatif aux cas d'urgence impérieuse motivée par des circonstances imprévisibles - qui ne correspondait pas aux circonstances de l'espèce. D'autres marchés encore se référaient à l'article 104-2° du même code, qui vise le cas où les prestations ne peuvent être confiées qu'à une entreprise déterminée à cause de nécessités techniques, d'investissements préalables importants, d'installations spéciales ou de savoir-faire, alors que la société attributaire n'était pas la seule capable d'assurer les prestations qui lui étaient confiées.

La Cour a jugé que ces violations du code des marchés publics constituaient des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'État et qu'elles tombaient à ce titre sous le coup des dispositions de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle a toutefois considéré que l'insuffisance des effectifs et l'ancienneté des pratiques en cause pouvaient au cas d'espèce être considérées comme des circonstances atténuantes. Dans un cas particulier, l'urgence afférente à la réalisation des travaux a été jugée de nature à exonérer la personne renvoyée devant la juridiction de toute responsabilité.

Par ailleurs, la Cour a jugé que le fait que des personnels mis à la disposition du ministère aient été rémunérés par des entreprises titulaires de certains marchés constituait une infraction, non seulement aux règles d'exécution des dépenses de l'État, mais également aux règles d'engagement qui s'y rapportent, ce qui tombait sous le coup des sanctions prévues respectivement par les articles L. 313-4 et L. 313-1 du code des juridictions financières. La Cour a cependant observé que l'instruction n'avait pas fait apparaître d'avantage injustifié accordé aux entreprises concernées, ni de forme de préférence jouant en leur faveur dans des appels d'offres. Elle a enfin jugé que la seule responsabilité du chef de service qui avait signé les marchés devait être engagée, et non celle de l'agent subordonné qui avait proposé de recourir à ces pratiques irrégulières. Elle a pris en compte, au titre des circonstances atténuantes, l'insuffisance des effectifs de la sous-direction et condamné, en définitive, le chef de service à une amende de 5 000 F. Elle a enfin décidé la publication de l'arrêt au Journal officiel.

Dans un deuxième arrêt (11), la Cour s'est prononcée, pour la première fois, en application de l'article L. 313-12 du code des juridictions financières aux termes duquel sont passibles devant elle de l'amende prévue à l'article L. 313-1 les personnes qui ont enfreint les dispositions de la loi du 16 juillet 1980, relative notamment à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.

Les dirigeants successifs d'un établissement public avaient été renvoyés devant la Cour pour n'avoir pas exécuté l'arrêt d'une cour d'appel fixant le montant d'une indemnité d'expropriation, au motif de l'absence de mise en oeuvre de l'opération d'aménagement initialement projetée, après qu'une ordonnance, opérant le transfert de propriété, avait été rendue par le juge de l'expropriation. La Cour a observé que cet arrêt constituait une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, au sens des dispositions de la loi du 16 juillet 1980, que l'établissement public ne pouvait plus renoncer de son seul fait à poursuivre l'expropriation hors les procédures de cession et de rétrocession prévues par le code de l'expropriation, et qu'il était donc tenu de payer l'indemnité fixée par la cour d'appel ou de la consigner dans les conditions prévues par le même code. Dès lors, l'arrêt de la cour d'appel devait être regardé comme une décision juridictionnelle ayant condamné l'établissement public au paiement d'une somme d'argent, au sens de la loi du 16 juillet 1980.

La Cour, ayant ainsi statué sur sa compétence, a considéré que l'établissement public avait procédé à l'expropriation au nom et pour le compte de l'État, que ses dirigeants avaient accompli toutes les diligences normales pour que l'État mît en place les crédits nécessaires au paiement de l'indemnité d'expropriation fixée par la Cour d'appel et qu'ils n'étaient pas en mesure, compte tenu de leurs pouvoirs et de leurs moyens, de remédier à la situation. La Cour a en conséquence prononcé leur relaxe. En application de l'article L. 314-20 du code des juridictions financières, il n'y a pas eu lieu à publication de l'arrêt au Journal officiel en raison de l'absence de condamnation à l'amende.

Dans un troisième arrêt, la Cour a examiné des faits relatifs à la mise en place d'un schéma directeur informatique au sein d'un établissement public administratif (12). Une société avait été retenue comme fournisseur, au terme d'une consultation d'entreprises spécialisées, mais des contacts avaient été antérieurement noués entre cette société et l'établissement public. L'ordonnateur avait toutefois fait valoir que des engagements formels n'avaient pas été pris à cette occasion, et qu'il n'avait pas été porté atteinte au principe d'égal accès à la commande publique. La Cour a en effet jugé que l'instruction n'avait pas permis de prouver de manière irréfutable l'existence d'un avantage injustifié accordé à cette société, du fait de sa connaissance privilégiée des besoins de l'établissement, ce qui ne permettait donc pas de qualifier ces contacts d'infraction aux règles d'exécution des dépenses.

En revanche, des factures avaient été émises par l'attributaire du marché le jour même et neuf jours après la notification du marché. La réalisation des prestations avait ainsi manifestement débuté avant cette notification, en infraction avec l'article 39 du code des marchés publics. Ce constat pouvait également être effectué pour deux avenants de régularisation ultérieurs. Ces faits constituaient des infractions définies par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières.

La Cour a condamné l'ordonnateur qui était à l'origine de ces commencements d'exécution antérieurs aux notifications du marché et des avenants à une amende de 10 000 F. En revanche, elle a relaxé des fins de la poursuite son successeur, dès lors que celui-ci, confronté à cette situation qui n'était pas de son fait, avait mis fin aux relations contractuelles avec ce fournisseur. Elle a enfin décidé la publication de l'arrêt au Journal officiel.

Dans un autre arrêt (13), la Cour a jugé des faits relatifs à la gestion d'un établissement public local, dont les responsables avaient été renvoyés devant la juridiction pour divers motifs. L'établissement, tout d'abord, avait mis à disposition d'un organisme privé des locaux, sans que les conventions correspondantes aient été autorisées conformément aux règles définies par l'article 30 du code du domaine de l'État. La Cour a cependant observé que l'infraction commise par les signataires de ces conventions était prescrite en application de l'article L. 314-2 du code des juridictions financières, et que le seul fait d'avoir continué à assurer l'application de ces conventions ne pouvait être considéré, dans les circonstances de l'espèce, comme constitutif d'une infraction aux règles d'exécution des recettes sanctionnée par l'article L. 313-4. De surcroît, cette mise à disposition avait donné lieu à la réalisation par l'organisme privé de travaux d'entretien et d'amélioration tels que l'État, propriétaire des locaux, n'avait subi aucun préjudice : la Cour a jugé que l'infraction définie par l'article L. 313-6 n'avait donc pas été non plus commise.

En revanche, des agents de l'établissement avaient été mis à disposition de l'organisme privé, sans que les conventions, qui prévoyaient le remboursement des charges correspondantes, ne soient appliquées : ce fait a bien été considéré par la Cour comme constitutif des deux infractions sanctionnées par les articles L. 313-4 et L. 313-6. La Cour a jugé que la responsabilité du chef d'établissement était engagée sur ce point, dans la mesure où il avait la charge, par ses fonctions, de surveiller l'utilisation du personnel technique et de vérifier l'application des conventions. En revanche, la responsabilité des supérieurs de cet agent, qui ne disposaient pas de la responsabilité directe de la gestion du personnel technique de l'établissement, n'a pas été engagée, car ils n'étaient pas en mesure d'être informés de l'absence de respect des stipulations des conventions.

Enfin, certains agents de l'État avaient été rémunérés par l'organisme privé précité, pour avoir exercé des fonctions qui avaient le caractère d'activités lucratives privées, et qui ne pouvaient être autorisées en raison de l'interdiction posée par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. La Cour a toutefois jugé que ces infractions étaient susceptibles d'être sanctionnées par les dispositions du décret du 29 octobre 1936 relatives à l'interdiction du cumul d'activités publiques et privées, mais ne constituaient pas, en tant que telles, des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'État, dès lors que les rémunérations n'avaient pas été assurées par celui-ci, mais par un organisme privé. Il ne ressortait pas des pièces du dossier, en outre, que les supérieurs hiérarchiques de ces agents aient eu personnellement connaissance de ces irrégularités et aient commis une négligence en s'abstenant d'y mettre fin. La Cour a jugé en conséquence que ces irrégularités ne pouvaient être sanctionnées par la voie de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières.

En définitive, le chef d'établissement a été condamné, sur le deuxième motif précité, à une amende de 5 000 F et la Cour a décidé que cet arrêt ne serait pas publié au Journal officiel.

Dans un autre arrêt (14), la Cour a jugé des faits relatifs à la cession d'une participation minoritaire détenue par un établissement bancaire public dans une société anonyme. Le directeur général de cet établissement avait obtenu des autres actionnaires privés de cette société une option d'achat portant sur 10 % du capital, le principe de cette option ayant été porté à la connaissance du président de la banque qui l'avait approuvé. Cette option fut levée deux ans plus tard par le directeur général quelques semaines avant que ne se dénoue une opération d'acquisition de l'ensemble des actions de cette société par un groupe, qui obtint à cet effet un financement de la banque.

La Cour a jugé que, si le directeur général avait engagé la banque dans ces opérations quelques jours avant que le président, seul habilité en application des règles internes de l'établissement, ne donne son accord écrit, une infraction aux règles d'exécution des dépenses et de la gestion des biens de la banque, sanctionnée par l'article L. 313-4, n'était pas pour autant établie : il résultait en effet de l'instruction que le président de la banque n'excluait pas avoir donné son accord antérieurement.

En revanche, le directeur général était indirectement intéressé à la conclusion et à l'exécution du protocole conclu entre la banque et l'acquéreur de la société : en effet, la réalisation de ce protocole était une condition suspensive de la cession de ses propres titres, qui lui a permis de réaliser une plus-value personnelle supérieure à 9,5 millions de francs. En n'informant pas le conseil d'administration de la banque de l'intérêt personnel qu'il trouvait dans la convention passée avec l'acquéreur, le directeur général avait en conséquence méconnu les articles 101 et 103 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

La Cour a jugé que cette méconnaissance constituait une violation de l'article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle a en outre considéré que le fait que le directeur général n'ait pas informé le président de la banque qu'il détenait désormais 10 % du capital de la société et que la cession de ces titres était subordonnée à celle des actions détenues par la banque constituait une circonstance aggravante.

En définitive, compte tenu de la gravité de l'infraction commise et du bénéfice personnel réalisé par son auteur, la Cour a prononcé à son encontre une amende de 1 000 000 F. Elle a par ailleurs décidé que cet arrêt serait publié au Journal officiel.

Dans un dernier arrêt (15), la Cour a jugé des faits relatifs à des rémunérations versées au président et au directeur général d'une filiale d'une entreprise publique.

En application de l'article 110 de la loi du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales, le conseil d'administration détermine la rémunération du président : or, l'instruction a montré que le président de cette filiale avait perçu un montant de rémunérations supérieur à celui qui avait été arrêté par le conseil d'administration. Cet écart était imputable à un dépassement portant sur la rémunération principale, à une indemnité compensatrice de congés payés qui n'était pas conforme aux règles internes au groupe et qui n'avait pas été autorisée par le conseil d'administration, et enfin à des indemnités versées par deux filiales situées à Hong Kong et aux Bahamas, qui n'avaient pas non plus fait l'objet de décisions du conseil d'administration. Celles qui avaient été versées aux Bahamas avaient été allouées à titre de bonus de fin d'année : leur montant avait été arrêté par le directeur général de la maison-mère et elles n'avaient pas été déclarées intégralement à la mission de contrôle économique et financier.

La Cour a jugé que la responsabilité du président de cette filiale était engagée dans ces infractions aux règles d'exécution des dépenses, sanctionnées par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières, car il lui revenait de saisir chaque fois que nécessaire le conseil d'administration. Elle a en outre considéré que le fait, pour ce président, de ne pas avoir personnellement déclaré à l'administration fiscale, lors de l'établissement de ses déclarations de revenus pour 1991 à 1993, les rémunérations versées par les filiales étrangères, et de n'avoir régularisé cette situation que par une déclaration postérieure à une enquête diligentée ultérieurement par le président de la maison-mère, constituait une circonstance aggravante.

En revanche, si le directeur général de la maison-mère avait effectivement autorisé le versement des bonus de fin d'année, sans s'être assuré de l'approbation du conseil d'administration de la filiale ni des modalités de leur prise en charge, il n'était pas établi qu'il était au fait de la dissimulation de ces versements au contrôle d'État : le fait que cette pratique remontait à 1981 et qu'il y ait mis fin lors de sa propre nomination comme président de la filiale a été jugé par la Cour comme constituant une circonstance exonératoire de sa responsabilité.

Les rémunérations du directeur général de cette même filiale dépassaient, elles aussi, le montant qui découlait des délibérations du conseil d'administration prises conformément à l'article 115 de la loi du 24 juillet 1966. Ce dépassement recouvrait un complément de traitement brut mensuel, le versement de primes et d'un treizième mois, et un bonus de fin d'année octroyé sur décision du président de la filiale. Le directeur général avait fait valoir que ces rémunérations découlaient du maintien de son contrat de travail antérieur et du cumul de diverses fonctions salariées qu'il assurait au sein de la filiale. La Cour a considéré qu'il résultait bien de l'instruction que le directeur général avait exercé ces fonctions, mais a jugé que ces suppléments de rémunération résultaient d'un avenant implicite à son contrat de travail, qui n'avait pas été soumis au conseil d'administration. Cette absence d'information constituait donc bien une infraction aux dispositions de l'article 115, qui étaient applicables du fait de sa qualité de mandataire social, ce qui était sanctionné par l'article L. 313-4 du code des juridictions financières.

La Cour a cependant pris en compte le fait que ces rémunérations avaient été déclarées tant au contrôle d'État qu'à l'administration fiscale, et a jugé que les éléments avancés pour sa défense par le directeur général pouvaient être considérés comme exonératoires de sa responsabilité, de même que de celle de ses supérieurs hiérarchiques.

Le président de cette filiale a été condamné en définitive à 20 000 F d'amende pour les faits relatifs à sa propre rémunération, et la Cour a décidé que cet arrêt serait publié au Journal officiel.

4. Questions de procédure

Diverses questions de procédure ont été abordées à l'occasion de ces jugements.

Dans une des affaires précitées, deux personnes qui avaient été renvoyées devant la juridiction ont été écartées en définitive des poursuites par le ministère public dans les conclusions qu'il a présentées lors de l'audience. La Cour a précisé dans son arrêt que, dans ces conditions, il n'y avait pas lieu à statuer sur leur situation.

La Cour a par ailleurs été conduite à rappeler, en réponse à deux personnes renvoyées devant elle, qui soutenaient dans leur mémoire en défense qu'une contradiction équitable n'avait pas été assurée par la Cour des comptes antérieurement au déféré, qu'elle ne pouvait être compétente pour apprécier la régularité des procédures devant cette juridiction, et qu'au demeurant il n'était pas contesté que le droit des parties à une contradiction équitable avait été normalement assuré devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

Ces mêmes personnes avaient d'autre part fait valoir pour leur défense qu'il n'existait dans leur ministère de rattachement aucune commission administrative paritaire, ni aucune formation en tenant lieu pour les fonctionnaires de leur grade, ce qui empêchait de recueillir leur avis : la Cour a rappelé qu'elle pouvait statuer en l'absence de réponse d'une commission administrative paritaire sans méconnaître les dispositions de l'article L. 314-8.

La Cour a dû enfin se prononcer sur les conséquences d'un désistement de créanciers qui avaient saisi la juridiction de l'inexécution d'une décision de justice, en application des dispositions de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1980 et de l'article L. 313-12 du code des juridictions financières, mais qui avaient renoncé à leur action après avoir conclu un protocole transactionnel avec l'État. La Cour a précisé qu'elle demeurait saisie par le réquisitoire du ministère public.

5. Décisions de classement du procureur général

En application des dispositions du code des juridictions financières, le procureur général a la possibilité de classer les affaires à trois stades différents de la procédure, s'il estime qu'il n'y a pas lieu à poursuites : à la réception de la saisine (art. L. 314-3), à l'issue de l'instruction (art. L. 314-4) et après l'émission des avis des ministres concernés (art. L. 314-6).

En 1997, douze affaires ont été classées avant instruction et cinq après instruction, soit dix-sept classements au total, contre quatorze en 1996. Cette augmentation du nombre des classements était imputable aux dossiers autres que ceux qui résultent d'un défaut d'exécution d'une décision de justice. Les affaires relatives à l'application de la loi du 16 juillet 1980 ont été, en effet, à l'origine de six classements, alors que ce nombre était de sept l'année précédente. Il convient de rappeler à cet égard que la saisine de la Cour permet le plus souvent d'aboutir au règlement des litiges entre créanciers et débiteurs par l'exécution de la décision de justice concernée, sans qu'il soit nécessaire d'ouvrir une phase d'instruction des dossiers.

En ce qui concerne les dossiers ne provenant pas d'un défaut d'exécution d'une décision de justice, le procureur général a usé de son pouvoir de classement à onze reprises, contre six en 1996. Dans six cas, ce classement est intervenu avant l'instruction, contre cinq en 1996 et, dans cinq cas après le dépôt du rapport d'instruction (16), contre deux l'année précédente.

Le nombre de classements a très sensiblement diminué au cours des neuf premiers mois de l'année 1998 : six classements ont été décidés par le procureur général pendant cette période, dont un relatif à une affaire de la loi du 16 juillet 1980. Ces classements sont intervenus à quatre reprises avant instruction, et à deux reprises après instruction.

*
* *

Le présent rapport a été délibéré à la Cour le 25 novembre 1998.

Ont délibéré : M. Joxe, premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière ; M. Massot, président de la section des finances du Conseil d'État, vice-président ; MM. Galmot et Fouquet, conseillers d'État ; MM. Gastinel et Capdebosq, conseillers maîtres.

Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de MM. Pouly, premier avocat général, Bertucci, avocat général et Descheemaeker, commissaire du gouvernement.

Fait à la Cour des comptes, le 25 novembre 1998.

Pierre JOXE

Cour de discipline budgétaire et financière



 

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998
(au 30 septembre)

Déférés enregistrés au Parquet

17

22

17

11

10

21

33

31

34

22

dont affaires de la loi de 1980

5

6

2

4

3

8

10

4

8

4

Classement avant instruction (art. L. 314-3)

7

8

7

4

7

6

4

12

12

4

dont affaires de la loi de 1980

3

5

6

4

3

5

3

7

6

1

Affaires mises à l'instruction

7

5

8

9

6

10

20

18

18

14

dont affaires de la loi de 1980

0

0

0

0

0

0

1

1

2

3

Classement après instruction (art. L. 314-4 et L. 314-6)

6

5

5

5

8

2

2

2

5

2

dont affaires de la loi de 1980

3

0

0

0

0

0

0

1

0

0

Décisions de renvoi

4

4

5

7

1

4

3

5

11

3

Arrêts rendus

6

5

4

5

5

4

3

4

7

7

Nombre total des affaires en cours de procédure

32

36

37

33

24

33

58

71

81

90

dont affaires de la loi de 1980

5

6

2

2

2

5

12

8

10

12

 

(1) Depuis la loi du 24 juillet 1995 portant codification, les chambres régionales des comptes ont un droit de saisine directe de la Cour de discipline budgétaire et financière.

(2) Cette possibilité est prévue par l'article L. 314-1 du code des juridictions financières.

(3) Arrêt du 29 janvier 1997.

(4) Arrêt du 18 juin 1997 publié le 3 décembre 1997 au J.O.

(5) Arrêt du 2 juillet 1997 publié le 12 décembre 1997 au J.O.

(6) Arrêt du 1er octobre 1997 publié le 21 mars 1998 au J.O.

(7) Arrêt du 3 décembre 1997 publié le 21 mars 1998 au J.O.

(8) Arrêt du 3 décembre 1997 publié le 21 mars 1998 au J.O.

(9) Arrêt du 5 novembre 1997 publié le 16 décembre 1997 au J.O.

(10) Arrêt des 14 et 16 janvier 1998 publié le 21 mars 1998 au J.O.

(11) Arrêt du 11 février 1998.

(12) Arrêt du 8 avril 1998 publié le 5 septembre 1998 au J.O.

(13) Arrêt du 29 avril 1998.

(14) Arrêt du 20 mai 1998 publié le 29 septembre 1998 au J.O.

(15) Arrêt du 9 septembre 1998.

(16) De surcroît, un abandon des poursuites à l'encontre de deux personnes renvoyées devant la Cour a été annoncé par le ministère public à l'occasion de la présentation de ses conclusions lors d'une audience de jugement.