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SEPTIÈME CHAMBRE ------- Formation Plénière ------- Arrêt n° S2016-0091
Audience publique du 1er décembre 2015
Prononcé du 15 janvier 2016
| OFFICE NATIONAL DES FORÊTS
Exercices 2010 à 2012
Rapport n° 2015-289-0
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République Française,
Au nom du peuple français,
La Cour,
Vu le réquisitoire à fin d’instruction de charges n° 2014-27 RQ-DB du 4 mars 2014, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la septième chambre de la Cour de deux présomptions de charges respectivement soulevées à l’encontre de M. X et de M. Y, agents comptables successifs de l’Office national des forêts (ONF) au titre d’opérations relatives aux exercices 2010 à 2012, notifié le 29 mars 2014 à M. X et le 31 mars 2014 à M. Y et au directeur de l’ONF, ordonnateur en fonctions ;
Vu le réquisitoire supplétif n°2015-57 RQ-DB du 31 juillet 2015 rectifiant les montants respectifs des présomptions de charges imputées à MM. X et Y, notifié le 3 août 2015 à MM. X et Y ainsi qu’au directeur de l’ONF ;
Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l’ONF, au titre des exercices 2010 à 2012, par MM. X du 1er janvier au 15 septembre 2010 et Y, du 16 septembre 2010 au 31 décembre 2012 ;
Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;
Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu l’article 1er de la loi n° 64-1278 de finances rectificative pour 1964 du 23 décembre 1964 instituant l’Office national des forêts (ONF) ;
Vu le nouveau code forestier, notamment les articles L. 221-1 et suivants, définissant les statuts et la mission de l’ONF ;
Vu le décret n°53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l’État sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet économique et social ;
Vu l’instruction codificatrice M. 95 applicable à l’ensemble des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial dotés d’un comptable public et notamment son annexe fixant la nomenclature des pièces justificatives ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;
Vu le décret n°2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 ;
Vu l’ordonnance n° 70954 du 22 septembre 2014 de la Présidente de la septième Chambre déchargeant de M. X de sa gestion pour l’exercice 2009, du 1er janvier au 31 décembre ;
Vu le rapport n° 2015-289-0 de Mme Florence Legrand, conseillère référendaire ;
Vu les conclusions n° 750 du 19 novembre 2015 du Procureur général près la Cour des comptes ;
Vu les autres pièces du dossier et notamment le mémoire de MM. X et Y, parvenu à la Cour les 20 et 25 novembre 2015 ;
Entendu, lors de l’audience publique du 1er décembre 2015, Mme Legrand, conseillère référendaire, en son rapport, Mme Loguivy Roche, avocat général, en les conclusions du ministère public, et M. Y en ses observations, M. X et le directeur de l’établissement n’étant ni présents, ni représentés ;
Entendu en délibéré M. Jacques Basset, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;
Sur la présomption de charge n°1
Attendu qu’aux termes des réquisitoires susvisés, M. X a procédé en 2010 au paiement d’indemnités de fonction d’un montant total de 12 457,30 € au président du conseil d’administration de l’ONF, « sur le fondement d’une simple note ministérielle » du 8 mars 2010, accompagnée d’une annexe précisant les règles de versement de cette rémunération ;
Attendu que selon le réquisitoire n°2014-27 RQ-DB du 4 mars 2014, en l’absence de référence à un texte législatif ou réglementaire instituant ces indemnités, l’agent comptable aurait dû suspendre les paiements et en informer l’ordonnateur en application de l’article 37 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 ;
Attendu que le comptable indique en réponse au réquisitoire que cette indemnité mensuelle ainsi que le formalisme appliqué correspondaient à une pratique institutionnelle appliquée de manière systématique pour les précédents présidents du conseil d’administration ; que le juge financier n’avait antérieurement pas émis d’observation sur l’absence de fondement juridique de l’indemnité lors de ses précédents contrôles ; que le montant annuel de l’indemnité, fixé depuis l’origine par les ministres de tutelle sur proposition de la direction du budget, rémunère un réel service fait au-delà de la seule présidence du conseil d’administration ; que toutefois, la procédure de lettre interministérielle a depuis été abandonnée, suite à l’intervention de la Cour des comptes, pour être remplacée par un arrêté fixant depuis 2013 le montant annuel de l’indemnité, au même niveau que précédemment ; que l’agent comptable considère qu’en tout état de cause l’ONF n’a pas subi de préjudice financier ;
Attendu que dans son mémoire complémentaire de novembre 2015, également signé par M. Y, le comptable soutient de plus que le décret n°53-707 du 9 août 1953, applicable à l’ONF, distingue les jetons de présence ou indemnités alloués aux membres des conseils d’administration, de l’indemnité de fonction ou rémunération d’activité du président du conseil d’administration ; que l’article 3 dudit décret, notamment son alinéa I-2, constitue un fondement règlementaire à la rémunération des présidents et prévoit que les éléments de leur rémunération sont fixés par décision des ministres chargés de l’économie et du budget ; qu’ainsi la signature par le Ministre du Budget d’une lettre interministérielle constitue une décision conforme aux obligations du décret de 1953 ; que la co-signature des ministres chargés de la tutelle corrobore le respect de l’obligation de consultation préalable également prévue par ce décret ; que, dans ces conditions le paiement de l’indemnité de fonction du président, dans la forme utilisée jusqu’en 2012 ne constituait pas une irrégularité et était conforme aux textes applicables ;
Attendu qu’aucune circonstance de force majeure, au sens du premier alinéa du V de l’article 60 de la loi n°63-156 susvisée, n’a été établie ni même alléguée par le comptable ;
Attendu que le décret précité de 1953 est bien applicable à l’ONF et constitue un fondement au principe de la rémunération du président du conseil d’administration ; que ce décret prévoit que les éléments de cette rémunération sont fixés par une décision des ministres chargés de l’économie et du budget, sans préciser toutefois la nature de cette décision ;
Attendu cependant que l’agent comptable devait veiller, dans le cadre du contrôle des pièces justificatives de paiement, à la production des pièces prévues par la nomenclature applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial ;
Attendu que cette nomenclature, reprise en annexe 11 de l’instruction codificatrice n°02-072-M95 du 2 septembre 2002, prévoit, pour la rémunération des dirigeants, parmi les documents à caractère permanent, la production de l’arrêté ministériel fixant le montant des appointements ;
Attendu au surplus que la mention d’un tel arrêté figure également à l’article R. 122-2 du code forestier alors applicable, lequel précise que « les membres du conseil d'administration reçoivent, à titre de jetons de présence, une indemnité dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des forêts et de l'environnement » ; que le président du conseil d’administration est bien nommé parmi les membres du conseil d’administration dont il fait partie, ainsi que le prévoit l’article R. 122-3 du même code ;
Attendu en conséquence que le courrier du 8 mars 2010 et son annexe ne pouvaient, par leur nature de lettre non publiée au Journal officiel, se substituer à l’arrêté prévu tant par la nomenclature des pièces justificatives que par le code forestier, lesquels précisaient la forme juridique de la décision mentionnée à l’article 3 du décret n°53-707 du 9 août 1953 ;
Attendu que ni l’ancienneté de la pratique appliquée pour le versement des indemnités du président, ni le fait que le juge financier n’aurait pas émis d’observations antérieurement sur cette pratique, ni l’abandon de cette pratique en 2013 ne sont de nature à dégager la responsabilité du comptable pour les exercices en jugement ; que la responsabilité du comptable doit en effet s’apprécier à la date du paiement ;
Attendu que M. X a donc engagé sa responsabilité en n’exerçant pas le contrôle de la validité de la créance et notamment le contrôle de la production des justifications et de l’exactitude des calculs de liquidation, prévus par les articles 12B et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 ;
Attendu que contrairement à ce que soutient l’agent comptable, ONF a bien subi un préjudice financier, dès lors qu’il a été procédé au paiement d’une indemnité non fixée par un texte législatif ou réglementaire, en particulier dans son montant, à défaut d’arrêté déterminant ce montant ;
Attendu qu’aux termes du paragraphe VI de l’article VI de l’article 60 de la loi du 23 février susvisée, « lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de la somme de 12 457,30 € au titre des paiements intervenus entre le 1er janvier 2010 et le 15 septembre 2010 ;
Attendu qu’aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce cette date est le 29 mars 2014, date de réception du premier réquisitoire par M. X ;
Attendu que n’existait pas à l’ONF, pour les exercices concernés de plan de contrôle sélectif de la dépense ; que cette dernière circonstance fait obstacle à une remise intégrale du débet prononcé ;
Sur la présomption de charge n°2
Attendu qu’aux termes des réquisitoires susvisés, M. Y a procédé au paiement d’indemnités de fonction d’un montant de 7 427,12 € en 2010, 19 806,51 € en 2011 et 19 226,28 € en 2012 au président du conseil d’administration de l’ONF, « sur le fondement d’une simple note ministérielle » du 8 mars 2010, accompagnée d’une annexe précisant les règles de versement de cette rémunération ;
Attendu que selon le réquisitoire n°2014-27 RQ-DB du 4 mars 2014, en l’absence de référence à un texte législatif ou réglementaire instituant ces indemnités, l’agent comptable aurait dû suspendre les paiements et en informer l’ordonnateur en application de l’article 37 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 ;
Attendu que le comptable indique en réponse au réquisitoire que cette indemnité mensuelle ainsi que le formalisme appliqué correspondaient à une pratique institutionnelle appliquée de manière systématique pour les précédents présidents du conseil d’administration ; que le juge financier n’avait antérieurement pas émis d’observation sur l’absence de fondement juridique de l’indemnité lors de ses précédents contrôles ; que le montant annuel de l’indemnité, fixé depuis l’origine par les ministres de tutelle sur proposition de la direction du budget, rémunère un réel service fait au-delà de la seule présidence du conseil d’administration ; que toutefois, la procédure de lettre interministérielle a depuis été abandonnée, suite à l’intervention de la Cour des comptes, pour être remplacée par un arrêté fixant depuis 2013 le montant annuel de l’indemnité, au même niveau que précédemment ; que l’agent comptable considère qu’en tout état de cause l’ONF n’a pas subi de préjudice financier ;
Attendu que dans son mémoire complémentaire de novembre 2015, également signé par M. X, le comptable soutient de plus que le décret n°53-707 du 9 août 1953, applicable à l’ONF, distingue les jetons de présence ou indemnités alloués aux membres des conseils d’administration, de l’indemnité de fonction ou rémunération d’activité du président du conseil d’administration ; que l’article 3 dudit décret, notamment son alinéa I-2, constitue un fondement règlementaire à la rémunération des présidents et prévoit que les éléments de leur rémunération sont fixés par décision des ministres chargés de l’économie et du budget ; qu’ainsi la signature par le ministre du budget d’une lettre interministérielle constitue une décision conforme aux obligations du décret de 1953 ; que la co-signature des ministres chargés de la tutelle corrobore le respect de l’obligation de consultation préalable également prévue par ce décret ; que, dans ces conditions le paiement de l’indemnité de fonction du président, dans la forme utilisée jusqu’en 2012 ne constituait pas une irrégularité et était conforme aux textes applicables ;
Attendu qu’aucune circonstance de force majeure, au sens du premier alinéa du V de l’article 60 de la loi n°63-156 susvisée, n’a été établie ni même alléguée par le comptable ;
Attendu que le décret précité de 1953 est bien applicable à l’ONF et constitue un fondement au principe de la rémunération du président du conseil d’administration ; que ce décret prévoit que les éléments de cette rémunération sont fixés par une décision des ministres chargés de l’économie et du budget, sans préciser toutefois la nature de cette décision ;
Attendu cependant que l’agent comptable devait veiller, dans le cadre du contrôle des pièces justificatives de paiement, à la production des pièces prévues par la nomenclature applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial ;
Attendu que cette nomenclature, reprise en annexe 11 de l’instruction codificatrice n°02-072-M95 du 2 septembre 2002, prévoit, pour la rémunération des dirigeants, parmi les documents à caractère permanent, la production de l’arrêté ministériel fixant le montant des appointements ;
Attendu au surplus que la mention d’un tel arrêté figure également à l’article R. 122-2 du code forestier alors applicable, lequel précise que « les membres du conseil d'administration reçoivent, à titre de jetons de présence, une indemnité dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des forêts et de l'environnement » ; que le président du conseil d’administration est bien nommé parmi les membres du conseil d’administration dont il fait partie, ainsi que le prévoit l’article R. 122-3 du même code ;
Attendu que la mention de cet arrêté figure également, au surplus, à l’article R. 122-2 du code forestier alors applicable, lequel précise que « les membres du conseil d'administration reçoivent, à titre de jetons de présence, une indemnité dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des forêts et de l'environnement » ; que le président du conseil d’administration est bien nommé parmi les membres du conseil d’administration dont il fait partie, ainsi que le prévoit l’article R. 122-3 dudit code ;
Attendu en conséquence que le courrier du 8 mars 2010 et son annexe ne pouvaient, par leur nature de lettre non publiée au Journal officiel, se substituer à l’arrêté prévu tant par la nomenclature des pièces justificatives que par le code forestier, lesquels précisaient la forme juridique de la décision mentionnée à l’article 3 du décret n°53-707 du 9 août 1953 ;
Attendu que ni l’ancienneté de la pratique appliquée pour le versement des indemnités du président, ni le fait que le juge financier n’aurait pas émis d’observations antérieurement sur cette pratique, ni l’abandon de cette pratique en 2013 ne sont de nature à dégager la responsabilité du comptable pour les exercices en jugement ; que la responsabilité du comptable doit en effet s’apprécier à la date du paiement ;
Attendu que M. Y a donc engagé sa responsabilité en n’exerçant pas le contrôle de la validité de la créance et notamment le contrôle de la production des justifications et de l’exactitude des calculs de liquidation, prévus par les articles 12B et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 ;
Attendu que contrairement à ce que soutient l’agent comptable, ONF a bien subi un préjudice financier, dès lors qu’il a été procédé au paiement d’une indemnité non fixée par un texte législatif ou réglementaire, en particulier dans son montant, à défaut d’arrêté déterminant ce montant ;
Attendu qu’aux termes du paragraphe VI de l’article VI de l’article 60 de la loi du 23 février susvisée, « lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. Y débiteur des sommes de 7 427,16 € au titre de l’exercice 2010, 19 806,51 € au titre de l’exercice 2011 et 19 226,28 € au titre de l’exercice 2012 ;
Attendu qu’aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce cette date est le 31 mars 2014, date de réception du premier réquisitoire par M. Y ;
Attendu que n’existait pas à l’ONF, pour les exercices concernés de plan de contrôle sélectif de la dépense ; que cette dernière circonstance fait obstacle à une remise intégrale du débet prononcé ;
Par ces motifs,
DECIDE :
Article 1er : Au titre de la présomption de charge n°1, M. X est constitué débiteur de l’ONF de la somme de 12 457,30 € au titre de l’exercice 2010, augmentée des intérêts de droit à compter du 29 mars 2014 ;
Article 2 : Au titre de la présomption de charge n°2, M. Y est constitué débiteur de l’ONF des sommes de 7 427,16 € au titre de l’exercice 2010, 19 806,51 € au titre de l’exercice 2011 et 19 226,28 € au titre de l’exercice 2012, augmentées des intérêts de droit à compter du 31 mars 2014 ;
Article 3 : Il est en conséquence sursis à la décharge de M. X pour l’exercice 2010 et de M. Y pour les exercices 2010, à compter du 16 septembre à 2012.
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Fait et jugé par Mme Evelyne Ratte, présidente de chambre, MM. Jean Gautier, Paul-Henri Ravier, Jean-Marie Le Méné, Antoine Guéroult, Damien Cazé, Jacques BASset, Eric Thévenon et Mme Marie-Ange Mattei, conseillers maîtres.
En présence de Mme Valérie Guedj, greffière de séance.
Valérie GUEDJ |
Evelyne RATTE |
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
Conformément aux dispositions de l’article R. 142-16 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au paragraphe I de l’article R. 142-15 du même code.
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