1
QUATRIEME CHAMBRE
-----
PREMIERE SECTION
-----
Arrêt n° S 2016-2908
Audience publique du 21 juillet 2016
Prononcé du 22 septembre 2016
GESTION DE FAIT DES DENIERS DE LA COLLECTIVITÉ DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Appel d’un jugement de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Rapport n° 2016-0670
1
République française,
Au nom du peuple français,
LA COUR,
Vu le réquisitoire du Procureur général du 25 juin 2010, transmettant les requêtes, enregistrées respectivement les 5 février et 9 février 2010 au greffe de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, par lesquelles MM. X et Y, comptables de fait, ont élevé appel du jugement n° 2009-16 du 8 décembre 2009 par lequel ladite chambre a ordonné que les dépenses figurant dans le compte de la gestion de fait pour un montant de 27 583 442 F CFP ne soient pas allouées, fixé définitivement la ligne de compte à 27 583 442 F CFP, dont 27 583 442 F CFP en recettes, 0 F CFP en dépenses, 27 583 442 F CFP en reliquat à reverser à la collectivité de la Polynésie française, constitué débiteurs conjoints et solidaires de ce reliquat, avec les intérêts de droit, MM. X et Y, les a condamnés à des amendes respectivement de 1 370 000 F CFP et 820 000 F CFP, et a décidé d'une prise d'hypothèque sur leurs biens à hauteur des débets et amendes prononcés ;
Vu le jugement n° 2008-20 du 29 février 2008 par lequel la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a enjoint aux comptables de fait de produire un compte unique de la gestion de fait ;
Vu les pièces de la procédure suivie en première instance, notamment le compte de la gestion de fait, présenté par les comptables de fait à la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française le 16 juillet 2008 ;
Vu la délibération du 4 novembre 2008 par laquelle l’assemblée de la Polynésie française a rejeté 14 propositions de délibérations conférant le caractère d’utilité publique à diverses dépenses de rémunération durant les années 1996 à 2004 ;
Vu l'arrêt n° 60483 du 24 mars 2011 par lequel la Cour des comptes a annulé le jugement n° 2009-16 du 8 décembre 2009 de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française en ce qu'il se prononce sur l'allocation des dépenses de la gestion de fait et la fixation de la ligne de compte, en ce qu'il constitue les comptables de fait débiteurs du reliquat du compte, en ce qu'il condamne MM. X et Y à des amendes, et a évoqué l'affaire ;
Vu l’arrêt n° 64099 du 5 juillet 2012 par lequel la Cour des comptes a décidé de surseoir à statuer sur l’affaire au fond dans l’attente du règlement définitif du contentieux ouvert devant la juridiction administrative sur la légalité de la délibération par laquelle l’assemblée de la Polynésie française a refusé de reconnaître l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait ;
Vu la décision n° 372705 du 16 février 2015 par laquelle le Conseil d’État a rejeté la requête de M. X et autres demandant l’annulation de l’arrêt n° 11PA04632 par lequel la Cour administrative d’appel de Paris avait rejeté la requête de M. X et autres contre le jugement n° 1100067 du 19 juillet 2011 du tribunal administratif de la Polynésie française rejetant la requête de M. X et autres demandant premièrement l’annulation de la délibération du 4 novembre 2008 par laquelle l’assemblée de la Polynésie française a rejeté 14 propositions de délibérations conférant le caractère d’utilité publique à diverses dépenses de rémunération durant les années 1996 à 2004, et deuxièmement d’enjoindre à l’assemblée de la Polynésie française de reprendre la procédure et de se prononcer à nouveau sur le caractère d’utilité publique des dépenses ;
Vu l’arrêt n° 72310 du 10 avril 2015 par lequel la Cour des comptes premièrement, statuant définitivement, a levé l’injonction de produire le compte de la gestion de fait, deuxièmement, statuant provisoirement, a ordonné que les dépenses figurant dans le compte de la gestion de fait pour un montant de 27 583 442 F CFP ne soient pas allouées, fixant provisoirement la ligne de compte à 27 583 442 F CFP, dont 27 583 442 F CFP en recettes, 0 F CFP en dépenses, 27 583 442 F CFP en reliquat à reverser à la collectivité de la Polynésie française, enjoignant à MM. X et Y de produire toute justification susceptible d’être présentée concernant le compte de la gestion de fait ou d’apporter la preuve du reversement du reliquat dans la caisse de la collectivité, et troisièmement les a condamnés provisoirement à des amendes respectivement de 1 370 000 F CFP et 820 000 F CFP, sauf production d’explications et justifications qu’ils jugeraient de nature à dégager ou à atténuer leur responsabilité ;
Vu les notifications aux parties intéressées de l’arrêt n° 72310 du 10 avril 2015 de la Cour ;
Vu la décision n° 390919 du 11 mai 2016 par laquelle le Conseil d’État a rejeté le recours en cassation formulé par M. X contre l’arrêt n° 72310 de la Cour susvisé ;
Vu l’arrêt n° 44-19 du 7 février 2013 par lequel la Cour d’appel de Papeete a condamné pénalement MM. X et Y, pour irrégularités commises dans l’emploi de M. Z, pour respectivement détournement de fonds publics et recel de détournement de fonds publics, le pourvoi contre cet arrêt ayant été rejeté par la chambre criminelle de la Cour de cassation par arrêt n° 4422 du 23 juillet 2014 ;
Vu l'article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;
Vu l'article 34 de la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes ;
Vu le code des juridictions financières, et notamment ses articles L. 140-7, L. 272-34, L. 272-35, L. 272-37 et R. 141-9, dans leur version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-1091 précitée ;
Vu le décret n° 83-224 du 22 mars 1983 relatif aux chambres régionales des comptes modifié ;
Vu le rapport de M. Nicolas Groper, conseiller référendaire ;
Vu les observations produites à la Cour le 30 juillet 2015 par Me Mathieu Stoclet pour M. X et le 26 août 2015 pour M. Y;
Vu les conclusions n° 477 du Procureur général du 12 juillet 2016 ;
Entendu, en audience publique du 21 juillet 2016, M. Groper en son rapport, M. Christian Michaut, avocat général, en ses conclusions, ainsi que Me Arnaud de Chaisemartin, représentant la collectivité de la Polynésie Française, et Me Alain Monod, représentant les gestionnaires de fait, la défense ayant eu la parole en dernier ;
Entendu, en délibéré, le rapporteur s’étant retiré, M. Jean-Yves Bertucci, conseiller maître, en ses observations ;
I. Sur la procédure suivie devant la Cour
Sur l’application des règles antérieures à la loi du 28 octobre 2008 et de la règle du « double arrêt »
Attendu que M. X et M. Y font valoir que l’arrêt n° 72310 susvisé de la Cour aurait été rendu « au terme d’une procédure irrégulière » ; que selon la défense, la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 susvisée, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, « a notamment mis fin à la règle du « double arrêt », en supprimant la possibilité pour les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes elle-même de statuer par un arrêt provisoire » ; que l’article 34 de cette loi, qui a prévu des dispositions transitoires pour « les procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles prises à titre provisoire et notifiées avant le 1er janvier 2009 », soumettant celles-ci aux dispositions antérieures, aurait été certes applicable aux jugements prononcés par la chambre territoriale des comptes en premier ressort, mais ne s’appliquerait pas à l’instance nouvelle que constituerait l’appel devant la Cour des comptes ; que, selon la défense, « dès lors qu’elle avait été saisie après le 1er janvier 2009, la Cour des comptes ne pouvait plus appliquer les dispositions du code des juridictions financières dans leur version antérieure à la loi du 28 octobre 2008 et statuer provisoirement sur la gestion de fait opérée par les exposants » ;
Mais attendu que l’article 34 de la loi du 28 octobre 2008 précitée prévoit que les dispositions antérieures s’appliquent aux « suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles prises à titre provisoire et notifiées avant le 1er janvier 2009 » ; qu’en tant que suite d’une instance en gestion de fait entamée avant le 1er janvier 2009, la présente procédure en appel est régie par les dispositions transitoires prévues par l’article 34 précité, donc les dispositions antérieures à la loi de 2008 et la règle du « double arrêt » ; que le Conseil d’État, par décision n° 390924 du 11 mai 2016 susvisée, n’a pas admis le recours en cassation contre l’arrêt provisoire de la Cour ; que ce moyen doit donc être écarté ;
Sur la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense
Attendu que selon M. X et M. Y, la Cour, en rendant l’arrêt n° 72310 susvisé, aurait « méconnu le principe du contradictoire et le respect des droits de la défense », du fait en particulier de l’impossibilité pour la défense d’avoir accès au dossier de l’affaire, de l’impossibilité de présenter des observations écrites ou orales avant la séance de délibéré ayant conduit à l’arrêt provisoire, de l’absence de communication du rapport à fin d’arrêt provisoire du rapporteur et des conclusions du Procureur général avant la séance de délibéré, du fait de l’absence d’information sur la « date de l’audience au cours de laquelle a été examinée l’affaire » et de l’absence d’invitation des personnes concernées « à y assister et à y présenter des observations » ;
Mais attendu que la règle du « double arrêt » constitue précisément une modalité d’exercice de la contradiction, l’arrêt provisoire ayant pour objet d’ouvrir la procédure contradictoire ; que le prononcé de l'arrêt provisoire, loin d'entacher la procédure d'examen d'une gestion de fait d'une violation du principe d'impartialité, a au contraire pour objet d'assurer pleinement et par l'intervention d'une décision rendue par des juges le caractère contradictoire de la procédure ; que le respect du principe du caractère contradictoire de la procédure n’implique pas que soit communiqué aux parties, avant l’arrêt provisoire, le rapport établi par le rapporteur préalablement à cet arrêt, lequel, au vu de ce rapport mais sans en retenir nécessairement toutes les propositions, est le seul acte qui détermine les éléments à soumettre au débat contradictoire ; que la procédure du double arrêt permet, après l’arrêt provisoire qui établit les charges, à la défense d’accéder au dossier et de répondre à cet arrêt, faculté dont les gestionnaires de fait ont d’ailleurs fait usage en l’espèce, puisque un mémoire a été produit en réponse à l’arrêt provisoire précité ; qu’enfin, en application des articles L. 140-7 et R. 141-9 du code des juridictions financières pour la Cour des comptes, il n’y avait pas lieu, sous le régime du « double arrêt » applicable en l’espèce, de statuer en audience publique pour rendre un arrêt provisoire ; que dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté ;
II. Sur le compte de la gestion de fait
Attendu que par arrêt n° 72310 du 10 avril 2015 susvisé, la Cour, statuant provisoirement, a ordonné que les dépenses figurant dans le compte de la gestion de fait pour un montant de 27 583 442 F CFP ne soient pas allouées, fixant provisoirement la ligne de compte à 27 583 442 F CFP, dont 27 583 442 F CFP en recettes, 0 F CFP en dépenses, 27 583 442 F CFP en reliquat à reverser à la collectivité de la Polynésie française, enjoignant à MM. X et Y de produire toute justification susceptible d’être présentée concernant le compte de la gestion de fait ou d’apporter la preuve du reversement du reliquat dans la caisse de la collectivité ;
Attendu que M. X et M. Y font valoir que les dispositions combinées de l’arrêté 1172 du président du gouvernement de la Polynésie française du 31 août 1999 et de l’article 9 de la délibération n° 95-219 AT modifiée du 14 décembre 1995 de l’assemblée territoriale de la Polynésie française « étaient de nature à conférer une base légale à la mise à disposition d’un membre du cabinet de la présidence de la Polynésie française au profit d’une organisation syndicale » ; que la défense demande à la Cour d’appliquer l’alinéa 3 de l’article 60-XI de la loi de finances du 23 février 1963 précitée qui permet au juge des comptes, « hors cas de mauvaise foi ou d’infidélité du comptable de fait », de « suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications produites » ;
Attendu toutefois que par délibération du 4 novembre 2008, l’assemblée de la Polynésie française a rejeté la proposition de délibération conférant le caractère d’utilité publique aux dépenses de rémunération versées par la Polynésie française à M. Z dans le cadre de la présente gestion de fait, dépenses qui s’élèvent au total à 27 583 442 francs CFP ;
Attendu que les voies de recours contentieux devant les juridictions administratives contre le refus, par l’assemblée de la Polynésie française, de reconnaître l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait ont été épuisées ;
Attendu que le compte unique et signé, présenté par les comptables de fait le 16 juillet 2008, fait apparaître, dans le compte de la gestion de fait, des recettes à hauteur de 27 583 442 francs CFP, correspondant aux rémunérations versées à M. Z;
Attendu qu’en l’absence de reconnaissance de leur utilité publique, la juridiction des comptes doit rejeter les dépenses, sans qu’il soit nécessaire de vérifier les justifications produites à l’appui de chacune d’entre elles ou de suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications produites ; qu’en l’espèce, les dépenses à hauteur de 27 583 442 francs CFP, correspondant aux rémunérations versées à M. Z, ne sauraient donc pas être allouées ;
Attendu qu’il convient, faute de reversement opéré dans la caisse de la collectivité, de lever l’injonction prononcée par la Cour dans son arrêt n° 72310 précité et de fixer à titre définitif les recettes de la gestion de fait à 27 583 442 francs CFP, les dépenses allouées à 0 francs CFP et de mettre en débet conjointement et solidairement les comptables de fait à hauteur du reliquat, soit 27 583 442 francs CFP ;
Attendu qu’en application du VIII de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, ce premier acte est constitué par le jugement provisoire de déclaration de gestion de fait rendu par la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française le 23 février 2005 ;
III. Sur l’amende pour gestion de fait
Attendu que conformément aux dispositions de l’article L. 272-37 du code des juridictions financières, concernant spécifiquement la Polynésie française, la juridiction des comptes peut condamner les comptables de fait à l'amende en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public ; que cette amende est calculée suivant l'importance et la durée de la détention ou du maniement des deniers ; que son montant ne peut dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées ;
Attendu que par arrêt n° 72310 précité, la Cour a condamné provisoirement M. X et M. Y à des amendes respectivement de 1 370 000 F CFP et 820 000 F CFP, sauf production d’explications et justifications qu’ils jugeraient de nature à dégager ou à atténuer leur responsabilité ;
Attendu que M. X et M. Y, en réponse à l’arrêt provisoire, demandent à ce que la Cour renonce au prononcé d’amendes ou du moins en baisse les montants, en tenant compte premièrement des condamnations pénales déjà intervenues sur les mêmes faits, deuxièmement de la diligente coopération des comptables de fait avec le juge des comptes et troisièmement de la bonne foi des comptables de fait qui pensaient que la mise à disposition de personnels par la présidence de la Polynésie française à des organisations syndicales était légale ;
Attendu que les condamnations pénales devenues définitives, prononcées par arrêt n° 44-19 du 7 février 2013 de la Cour d’appel de Papeete, de M. X pour détournement de fonds publics, et de M. Y pour recel de détournement de fonds publics, s’agissant des mêmes faits que ceux de la présente gestion de fait – le recours en cassation contre cet arrêt ayant été rejeté par arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 23 juillet 2014 – n’interdisent pas à la juridiction des comptes de prononcer les amendes prévues par le code des juridictions financières, qui n’ont pas le même fondement ni la même finalité que les sanctions prévues par le code pénal ;
Attendu qu’en application du principe constitutionnel de proportionnalité des peines, lorsque plusieurs sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se cumuler, le montant global des sanctions ne doit pas dépasser le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues ;
Attendu qu’il n’est pas contestable que les gestionnaires de fait ont produit avec diligence le compte de la gestion de fait ;
Attendu cependant que M. X, en tant que président de la Polynésie française, a organisé le montage constitutif de la gestion de fait, dont il ne pouvait pas ignorer le caractère irrégulier, compte tenu notamment des fonctions éminentes qu’il occupait ; qu’il convient de retenir à la charge de M. X le caractère répétitif de tels montages irréguliers dont il était l’instigateur ; qu’en tant que chef de l’exécutif d’une collectivité dotée de moyens administratifs importants, M. X aurait dû faire montre d’un comportement rigoureux ; que compte tenu des éléments qui précèdent, de sa condamnation pénale sur les mêmes faits à une peine d’emprisonnement avec sursis et à une amende, de la durée de la gestion de fait (de 1997 à 2004) et des montants financiers en jeu, en l’espèce particulièrement élevés (27 583 442 francs CFP), il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce, dans le respect du principe constitutionnel de proportionnalité des peines, en condamnant M. X à une amende de 1 370 000 francs CFP ;
Attendu que si M. Y n’était pas l’instigateur du montage constitutif de gestion de fait, il n’en a pas moins participé à ce dernier, en tant que responsable du syndicat qui a accueilli M. Z dans des conditions irrégulières ; que, compte tenu notamment des fonctions de responsabilité qu’il occupait au sein du syndicat, il ne pouvait pas ignorer le caractère irrégulier de ce type de montage ; que compte tenu des éléments qui précèdent, de sa condamnation pénale à une peine d’emprisonnement avec sursis, de la durée de la gestion de fait et des montants financiers en jeu, en l’espèce particulièrement élevés, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en condamnant M. Y à une amende de 820 000 francs CFP ;
Par ces motifs,
Décide :
STATUANT DÉFINITIVEMENT
En ce qui concerne le compte de la gestion de fait :
Article 1er : L’injonction faite à MM. X et Y de produire toute justification susceptible d’être présentée concernant le compte de la gestion de fait ou d’apporter la preuve du reversement du reliquat dans la caisse de la collectivité est levée.
Article 2 : Les dépenses figurant dans le compte de la gestion de fait pour un montant de 27 583 442 francs CFP ne sont pas allouées.
Article 3 : La ligne de compte est fixée définitivement à la somme de 27 583 442 francs CFP, soit :
- recettes admises : _______________________________________27 583 442 francs CFP
- dépenses allouées : ______________________________________________0 francs CFP
- reliquat à reverser à la collectivité de la Polynésie française : ___27 583 442 francs CFP
Article 4 : MM. X et Y sont constitués conjointement et solidairement débiteurs de la collectivité de la Polynésie française à hauteur de 27 583 442 francs CFP, augmentés des intérêts de droit à compter du 23 février 2005.
En ce qui concerne l’amende pour gestion de fait :
Article 5 : M. X est condamné à une amende de 1 370 000 francs CFP ;
Article 6 : M. Y est condamné à une amende de 820 000 francs CFP.
Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Philippe VACHIA, président de chambre, président de la formation, M. Yves ROLLAND, président de section, MM. Gérard GANSER, Franc-Gilbert BANQUEY, Jean-Yves BERTUCCI, conseillers maîtres et Mme Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillère maître.
En présence de Mme Valérie GUEDJ, greffière de séance.
Valérie GUEDJ
|
Jean-Philippe VACHIA
|
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de
la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
Conformément aux dispositions de l’article R. 142-16 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-15 du même code.
1