rapport n° 2017-0155

communaute d’agglomeration du bassin d’annonay devenue communauté d’agglomération « Annonay Rhône Agglo »
(Ardèche)

jugement n° 2017-0036

trésorerie principale d’annonay

audience publique du 25 juillet 2017

code n° 007043910

délibéré du 25 juillet 2017

exercice 2014

prononcÉ le : 04 aout 2017

 

République française

 

Au nom du peuple français

 

La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-ALPES
(Statuant en 5èmesection)

 

Vu le réquisitoire24-GP/2016 à fin d’instruction de charges pris le 19 décembre 2016 par le procureur financier près la chambre régionale des comptes Auvergne-RhôneAlpes ;

Vu les courriers de notification du réquisitoire en date du 23 janvier 2017 adressés à MM.  Yves X... et Christian Y..., comptables concernés, et à M. Simon Z..., président de la communauté d’agglomération « Annonay Rhône Agglo, », dont ils ont accusé réception le 4 février 2017 pour M. X... et le 6 février 2017 pour MM. Y... et Z...

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU le code des juridictions financières ;

VU l’article 60 de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée, notamment par l’article 90 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

VU le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes et des établissements publics locaux ;

VU l’arrêté préfectoral n°07-2016-12-05 du 5 décembre 2016, portant constitution à compter du 1er janvier 2017 d’une communauté d’agglomération « Annonay Rhône Agglo » issue de la fusion de la communauté d’agglomération du « bassin d’Annonay » et de la communauté de communes « Vivarhône », avec extension aux communes d’Ardoix et Quintenas ;

 

VU l’arrêté du président de la cinquième section de la chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes en date du 23 janvier 2017, désignant M. Franck PATROUILLAULT, conseiller, comme rapporteur pour instruire la charge identifiée dans le réquisitoire susvisé ;

VU la demande d’informations adressée le 2 mars 2017 aux comptables et à l’ordonnateur ;

VU les observations écrites de M. X... en date du 23 mars 2017, de M. Y... en date du 31 mars 2017 et de M. Z... en date du 14 février 2016 ;

VU le compte 2014 produit en qualité de comptable de la communauté d’agglomération du bassin d’Annonay par M. Y... ;

VU le rapport n° 2017-0155 de M. Franck PATROUILLAULT, conseiller, magistrat instructeur, déposé au greffe de la chambre le 15 juin 2017 ;

Vu les conclusions n° 17-155 du procureur financier en date du 30 juin 2017 ;

Entendu en audience publique M. Franck PATROUILLAULT, conseiller, en son rapport ;

Entendu en audience publique Mme Marie-odile ALLARD, procureur financier, en ses conclusions ;

ENTENDU M. Y... en ses observations orales ;

En l’absence de M. X... et de M. Z..., informés de la tenue de l’audience ;

Après avoir délibéré hors la présence du public, du rapporteur et du procureur financier ;

En ce qui concerne l’unique présomption de charge relative au paiement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires au bénéfice d’un agent non-titulaire de catégorie A pour un montant total de 7 223,45 €

Sur les réquisitions du ministère public,

Attendu que par le réquisitoire n°24-GP/2016 du 19 décembre 2016, le procureur financier près la chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a saisi la juridiction sur le fondement du § III de l’article L. 242-1 du code des juridictions financières, à fin d’ouverture d’une instance à l’encontre de MM. Yves X... et Christian Y... au titre de leur gestion comptable de la communauté d’agglomération du bassin d’Annonay sur l’exercice 2014, respectivement du 1er janvier au 31 août 2014 et du 1er septembre au 31 décembre 2014 ;

Attendu qu’en son réquisitoire, le procureur financier relève que les comptables mis en cause ont payé au cours de l’exercice 2014 des indemnités horaires pour travaux supplémentaires au profit d’un agent non-titulaire de catégorie A, sur dix mois de l’année, pour un montant total de 7 223,45 euros, en contradiction avec la délibération du 31 mars 2010 du conseil communautaire qui réserve le bénéfice des indemnités horaires pour travaux supplémentaires au profit des seuls agents titulaires ;

Attendu que le procureur conclut de ce qui précède que, en ayant procédé au paiement en l’absence d’une délibération ouvrant le droit au paiement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires au profit d’un agent non-titulaire de catégorie A, MM. X... et Y...  paraissent avoir engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire ; qu’ils se trouveraient ainsi dans le cas déterminé par les dispositions de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 et qu’il y a lieu, en conséquence, d’ouvrir l’instance prévue au § III de l’article L. 242-4 du code des juridictions financières aux fins de déterminer la responsabilité encourue ;

Sur les observations de M. Yves X..., comptable mis en cause,

Attendu que, dans ses observations écrites M. X... indique qu’il ne dispose pas d’une autre délibération que celle précitée du 31 mars 2010 ; qu’il estime par ailleurs que la communauté d’agglomération n’a pas subi de préjudice financier « compte tenu de la bonne tenue des finances de cette collectivité » ;

Sur les observations de M. Christian Y..., comptable mise en cause,

Attendu que dans ses observations, M. Y... indique qu’il ne dispose pas d’une autre délibération que celle précitée du 31 mars 2010, hormis la délibération du 16 décembre 2002 dont l’article 2 a été abrogé par la délibération du 31 mars 2010 ; qu’il précise que la mesure d’abrogation de cet article 2 « aurait été perdue de vue, et que le règlement a pu intervenir en 2014 dans l’esprit de la délibération du 16 décembre 2002 » ; que, par ailleurs, il estime qu’il n’y a pas de préjudice financier car « c’est volontairement qu’a été voulu ce régime de rémunération » et qu’il ne lui apparaît pas que « le paiement ait été délibérément effectué sans que l’ordonnateur n’en ait voulu la réalité, et que l’intention, non constitutive d’un préjudice financier au sens strict, était ici bien réelle » ;

Sur les observations de M. Simon Z..., ordonnateur,

Attendu que dans ses observations M. Z... indique que la communauté d’agglomération a souhaité verser à un agent non-titulaire de catégorie A des indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; que cet agent exerçait les fonctions de directeur des affaires culturelles et dirigeait les services rattachés à la direction de la culture et qu’il avait en charge la mise en œuvre de la programmation annuelle de la saison culturelle, qui implique la réalisation régulière d’heures supplémentaires liées à la tenue de spectacles, d’évènements ou de manifestations culturelles en dehors des heures classiques de service ; qu’enfin il indique que les paiements ont été effectués sur la base de décomptes des heures effectivement réalisées par l’agent concerné et qu’il n’y a donc pas de préjudice financier pour la communauté d’agglomération ;

Sur la responsabilité des comptables,

Attendu qu'aux termes de l'article 60-1 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses, (…) de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité » ; que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière (…) de dépenses» ; que leur « responsabilité personnelle et pécuniaire prévue (ci-dessus) se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu que l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable sur les exercices 2014 et 2015, dispose que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : (…) 5°/ la production des pièces justificatives » ;

Attendu qu’il n’appartient pas au comptable de se faire juge de la légalité internes des actes qui lui sont produits par l’ordonnateur ; qu’en revanche, il lui appartient de contrôler que les justifications qui lui sont produites sont bien celles mentionnées dans la nomenclature pour la catégorie de dépense correspondante 

Attendu qu’il résulte de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, qu’avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code ; que pour ce qui concerne les indemnités horaires pour travaux supplémentaires, la rubrique 210224 « indemnités horaires pour travaux supplémentaires » de la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit la production d’une « délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires » ;

Attendu que le dispositif de paiement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires applicable au sein de la communauté d’agglomération était régi notamment par la délibération du conseil communautaire du 31 mars 2010 ; que cette délibération disposait que la possibilité d’attribuer des indemnités horaires pour travaux supplémentaires était « étendue à l’ensemble des fonctionnaires de catégorie B de la collectivité » ; que la délibération du conseil communautaire du 16 décembre 2002 était par ailleurs toujours applicable en ce qu’elle ouvrait le droit à attribution des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à l’ensemble des agents de catégorie C ; qu’en revanche l’article 2 de cette délibération qui disposait que les indemnités horaires pour travaux supplémentaires pourraient être versées aux « agents non titulaires de droit public de la collectivité sur les mêmes bases que celles applicables aux titulaires des grades de référence » avait été abrogé par la délibération du 31 mars 2010 ; que, en tout état de cause, cette abrogation était sans effet en l’espèce dans la mesure où les paiements ont été réalisés au bénéficie d’un agent non-titulaire de catégorie A, catégorie pour laquelle le conseil communautaire n’a jamais décidé d’ouvrir la possibilité d’attribuer des indemnités horaires pour travaux supplémentaires ;

Attendu que le réquisitoire retient une présomption de charge d’un montant total de 7 223,45  ; que cette présomption de charge concerne M. Yves X... à hauteur de 5 052,32 € et M. Christian Y... à hauteur de 2 171,13 ;

Sur la situation de M. Yves X...

Attendu que sur l’exercice 2014, la communauté d’agglomération n’était pas fondée à mandater des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à des agents ne relevant pas des catégories établies par délibération du conseil communautaire ;

Attendu qu’aucune délibération du conseil communautaire n’a ouvert la possibilité d’attribuer des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à un agent non-titulaire de catégorie A ; qu’ainsi les paiements d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires incriminés par le réquisitoire sont intervenus en l’absence de délibération les autorisant ;

Attendu que, en tout état de cause et sans que cela ait d’effet sur l’existence d’un manquement du comptable ou d’un préjudice financier pour la collectivité, le décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, en son article 2, n’autorise pas le versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires à des agents de catégorie A sous qualité de titulaire ou de non-titulaire ;

Attendu qu’en procédant à la prise en charge de ces paiements sans disposer de la pièce prévue par la nomenclature des pièces justificatives et sans s’assurer de l’exactitude de la liquidation, M. Yves X... a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la créance telles que définies par l’article 13 du décret portant règlement général sur la comptabilité publique précité ; que sa responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve ainsi engagée à hauteur de 5 052,32 ;

Sur la situation de M. Christian Y...

Attendu que sur l’exercice 2014, la communauté d’agglomération n’était pas fondée à mandater des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à des agents ne relevant pas des catégories établies par délibération du conseil communautaire ;

Attendu qu’aucune délibération du conseil communautaire n’a ouvert la possibilité d’attribuer des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à un agent non-titulaire de catégorie A ; qu’ainsi les paiements d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires incriminés par le réquisitoire sont intervenus en l’absence de délibération les autorisant ;

Attendu que, en tout état de cause et sans que cela ait d’effet sur l’existence d’un manquement du comptable ou d’un préjudice financier pour la collectivité, le décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, en son article 2, n’autorise pas le versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires à des agents de catégorie A sous qualité de titulaire ou de non-titulaire ;

Attendu qu’en procédant à la prise en charge de ces paiements sans disposer de la pièce justificative prévue par la nomenclature des pièces justificatives et sans s’assurer de l’exactitude de la liquidation, M. Christian Y... a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la créance telles que définies par l’article 13 du décret portant règlement général sur la comptabilité publique précité ; que sa responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve ainsi engagée à hauteur de 2 171,13 € ;

Sur le préjudice financier pour la communauté d’agglomération

Attendu que l’article 60-VI de la loi du 23 février 1963, modifié par la loi n° 20111978 du 28 décembre 2011, dispose que, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce » ;

Attendu que la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale dispose à son article 88 que « les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat… »

Attendu que le décret n°91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale, modifié notamment par le décret n°2008-145 du 22 décembre 2008, dispose dans son article 2, que « l’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L’organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires » ;

Attendu ainsi qu’en exigeant une délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, la nomenclature reprend les exigences du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 selon lequel l’organe délibérant doit fixer une liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires ;

 

Attendu que le paiement d’indemnité horaires pour travaux supplémentaires en l’absence d’une délibération ouvrant le droit au paiement pour la catégorie concernée revêt un caractère, non seulement irrégulier, mais également indu ; qu’en effet, à défaut d’une délibération l’exprimant, la volonté de l’assemblée délibérante, seule compétente pour désigner les catégories d’agents pouvant bénéficier des indemnités, ne saurait être présumée ;

Attendu que l’affirmation de l’ordonnateur selon laquelle la commune n’a pas subi de préjudice financier ne fait pas obstacle à la caractérisation de l’existence d’un préjudice financier ;

Attendu qu’il en résulte que les dépenses ainsi payées, du fait du manquement des comptables à leurs obligations de contrôle de la validité de la dette, ont causé un préjudice financier à la communauté d’agglomération ;

Attendu ainsi qu’il y a lieu de prononcer un débet à l’encontre de M. Yves X..., et de mettre à sa charge une somme de 5 052,32 € sur l’exercice 2014 de même montant que les dépenses irrégulièrement payées ; qu’en application des dispositions de l’article 60-IX de la loi précitée du 23 février 1963, ledit débet de 5 052,32 € porte intérêts de droit à compter de la notification du réquisitoire intervenue à la date du 4 février 2017 ;

Attendu ainsi qu’il y a lieu de prononcer un débet à l’encontre de M. Christian Y..., et de mettre à sa charge une somme de 2 171,13 € sur l’exercice 2014 de même montant que les dépenses irrégulièrement payées ; qu’en application des dispositions de l’article 60-IX de la loi précitée du 23 février 1963, ledit débet 2 171,13 € porte intérêts de droit à compter de la notification du réquisitoire intervenue à la date du 6 février 2017 ;

 

En ce qui concerne le respect du plan de contrôle hiérarchisé de la dépense

 

Attendu qu’un plan de contrôle sélectif de la paie a été adopté en 2012 et reconduit sur les exercices suivants ;

 

Attendu que ce plan prévoyait un contrôle par sondage des indemnités horaires pour travaux supplémentaires aux mois de mars et de septembre de l’exercice, sur un échantillon de « 2 % », sans que l’assiette de ce pourcentage ne soit précisée ;

 

Attendu qu’il revient au comptable de démontrer qu’il a respecté le plan de de contrôle hiérarchisé de la dépense ;

 

Attendu que M. Yves X... n’a produit aucun élément à ce propos, qu’ainsi il doit être considéré qu’il n’a pas respecté le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense; que cette circonstance fait obstacle à la remise gracieuse totale des débets par le ministre chargé du budget ;

 

Attendu que M. Christian Y... a produit une liste d’agents de la communauté d’agglomération dont les éléments de paie ont été contrôlés en septembre 2014, ainsi que les bulletins de paie ayant fait l’objet du contrôle, dont deux comprenant le paiement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; que la communauté d’agglomération employait durant l’exercice 2014 un peu moins de 100 équivalents-temps-plein ; qu’ainsi la chambre considère que, malgré son caractère imprécis, le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense a été respecté par M. Y... sur l’exercice 2014 ;

 

 

PAR CES MOTIFS

DECIDE

Article 1 :

M. Yves X... est constitué débiteur envers la communauté d’agglomération d’une somme de 5 052,33 sur l’exercice 2014 augmentée des intérêts de droit calculés au taux légal à compter de la date du 4 février 2017 de notification du réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes ;

 

Article 2 :

M. Yves X... ne pourra être déchargé de sa gestion sur l’exercice 2014 qu’après avoir justifié, de l’apurement, en principal et intérêt, des débets mis à sa charge ;

 

Article 3 :

M. Christian Y... est constitué débiteur envers la communauté d’agglomération d’une somme de 2 171,13 € sur l’exercice 2014, augmentée des intérêts de droit calculés au taux légal à compter de la date du 6 février 2017 de notification du réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes ;

 

Article 4 :

M. Christian Y... ne pourra être déchargé de sa gestion sur l’exercice 2014 qu’après avoir justifié, de l’apurement, en principal et intérêt, des débets mis à sa charge ;

 

Fait et délibéré en la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, 5èmesection, le vingt-cinq juillet deux mille dix-sept.

 

 

 

Présents : M Alain LAIOLO, président de section, président de séance ; 

Mme Sophie CORVELLEC, première conseillère ;

M. Joris MARTIN, conseiller ;

 

 

 

La greffière

Le président de séance

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Corinne VITALE-BOVET

Alain LAIOLO

 

 

 

 

 

La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

 

Voies et délais de recours :

 

 

Article R. 242-19 du code des juridictions financières : « Les jugements et ordonnances rendus par les chambres régionales des comptes peuvent être attaqués dans leurs dispositions définitives par la voie de l'appel devant la Cour des comptes ».

Article R. 242-22 du code des juridictions financières : « La requête en appel, signée par l'intéressé, doit être déposée ou adressée par lettre recommandée au greffe de la chambre régionale des comptes.

La requête doit contenir, à peine de nullité, l'exposé des faits et moyens, ainsi que les conclusions du requérant. Elle doit être accompagnée des documents sur lesquels elle s'appuie et d'une copie du jugement ou de l’ordonnance attaqué ».

Article R. 242-23 du code des juridictions financières : « L'appel doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ou de l’ordonnance (…) ».

 

 

 

1/8 – jugement n° 2017-0036