CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES

 PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

 

 Deuxième section

 

 Jugement n° 2016-0050

 

 

Syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais

 

Exercices : de 2010 à 2014

 

Rapport n° 2016-0199

 

Audience publique du 27 octobre 2016

 

Délibéré du 27 octobre 2016

 

Prononcé du 29 janvier 2018

 

 

REPUBLIQUE  FRANÇAISE

AU  NOM  DU  PEUPLE  FRANÇAIS

 

La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur

 

VU le réquisitoire n° 2016-0042 du 14 juin 2016, par lequel le procureur financier a saisi la chambre en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X..., comptable du syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais, au titre d’opérations relatives aux exercices 2010 à 2014 ;

VU la notification du réquisitoire du procureur financier et du nom du magistrat chargé de l’instruction par lettre du 16 juin 2016 à M. X..., qui en a accusé réception le 20 juin 2016, et à M. Y..., ordonnateur ;

VU les arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes des 22 mars 2013 et 20 juin 2016 relatifs à la dissolution du syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais ;

VU la délibération 2013/63 du 19 décembre 2013 du syndicat portant répartition de l’actif et du passif après dissolution ;

VU les comptes du syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais pour les exercices 2010 à 2014 ;

VU le code des juridictions financières ;

VU l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

VU le décret  62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; 

VU le décret 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi de finances rectificative pour 2011  2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

VU les décrets n° 2009-824 du 3 juillet 2009 portant majoration à compter du 1er juillet 2009 de la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation et portant attribution de points d'indice majoré,  2011-51 du 13 janvier 2011 portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique et attribution de points d'indice majoré à certains personnels civils et militaires de l'Etat, personnels des collectivités territoriales et des établissements publics de santé et n° 2012-853 du 5 janvier 2012 portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique et attribution de points d'indice majoré à certains personnels civils et militaires de l’État, personnels des collectivités territoriales et des établissements publics de santé ;

VU les pièces produites au cours de l’instruction, notamment les réponses de M. X..., des 7 juillet et 25 août 2016, enregistrées au greffe les 11 juillet et 25 août 2016, et les réponses du représentant de l’ancien ordonnateur, dûment mandaté par attestation du 5 septembre 2016, datées du 8 juillet 2016 et 5 septembre 2016, enregistrées au greffe les 12 juillet et 7 septembre 2016 ;

Sur le rapport de Mme Judith Ascher, première conseillère ;

VU les conclusions du procureur financier ;

Après avoir entendu en audience publique la rapporteure, M. Marc Larue, procureur financier, en ses conclusions ainsi que M. X..., comptable, en ses observations, qui a eu la parole en dernier ;

Après avoir délibéré hors la présence de la rapporteure et du procureur financier ;

Charge unique :

Exercice 2010 : mandats n° 5 du 15/03/10 de 1 058,25 €, n° 9 du 20/04/10 de 352,75 €, n° 10 du 01/06/10 de 705,50 €, n° 15 du 29/07/10 de 705,50 €, n° 17 du 20/09/10 de 352,75 €, n° 19 du 29/10/10 de 352,75 €, n° 21 du 30/11/10 de 352,75 €, n° 23 du 20/12/10 de 352,75  : soit un total de 4 233 

Exercice 2011 : mandats n° 6 du 07/04/2011 de 358,18 €, n° 7 du 07/04/11 de 358,18 €, n° 8 du 07/04/11 de 358,18  : soit un total de 1 074,54 

Exercice 2012 : mandats n° 1 du 10/04/12 de 366,65 €, n° 2 du 10/04/12 de 366,65 €, n° 3 du 10/04/12 de 366,65 €, n° 4 du 07/05/12 de 733,30 €, n° 7 du 26/06/12 de 733,30 €, n° 14 du 17/10/12 de 259,43 €, n° 15 du 17/10/12 de 259,43 €, n° 16 du 17/10/12 de 259,43 €, n  18 du 23/11/12 de 259,43  (total de 3 604,27 €) ; mandats d’annulation-réduction n° 1 à 7 du 17/10/12 de 107,22 € chacun (total de 750,54 €) : soit un total de 2 853,73 


ATTENDU que par le réquisitoire susvisé du 14 juin 2016, le procureur financier a requis la chambre Provence-Alpes-Côte d’Azur, au motif, d’une part, que le comptable avait commis une erreur de liquidation en ce qui concernait le montant des indemnités versés en 2010 et 2011 au directeur général de l’office de tourisme de Menton et payées sur le compte 6225 «  Indemnités au comptable et aux régisseurs » et, d’autre part, avait payé en 2012, des indemnités à la directrice générale dudit office, imputées sur le même compte 6225, sans disposer des pièces justificatives prévues à la rubrique 210223 « Primes et indemnités » de l’annexe I du code général des collectivités territoriales ; que ces indemnités étaient versées au titre de fonctions d’animateur du pôle touristique mentonnais exercées par ces agents ;

En ce qui concerne l’existence d’un manquement

ATTENDU qu’aux termes des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée : « Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors […] qu'une dépense a été irrégulièrement payée […] » ; qu’aux termes de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable aux exercices 2010 à 2012, les comptables sont tenus d’exercer « […] B - En matière de dépenses, le contrôle : (…) De la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après […] » ; qu’aux termes de l’article 13, « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : […] l’exactitude des calculs de liquidation ; […] et la production des justifications » ; que l’article 37 du même décret dispose que «  Lorsqu’à l’occasion des contrôles prévu à l’article 12 ci-dessus, des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur » ;

ATTENDU que le dernier alinéa de l’article L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales dispose que la liste des pièces justificatives que le comptable peut exiger avant de procéder au paiement est fixée par décret ; qu'aux termes de l'article D. 1617-19 du même code : « Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux [...] ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code » ; que, s’agissant du paiement de primes et indemnités, la rubrique 210223 de l’annexe I précitée « Primes et indemnités » prévoit la production des pièces suivantes : « 1. Décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attributions et le taux moyen des indemnités ; / 2. Décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ;

 

ATTENDU qu'il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la validité de la dépense, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu'à ce titre, il leur revient d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l'origine de la créance et s'il leur appartient alors d'en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ; qu'enfin, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir l’exacte imputation de la dépense ou la validité de la dette, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu'à ce que l'ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

ATTENDU que par délibération  2005/100 du 27 octobre 2005 le directeur général de l’office de tourisme de Menton avait été désigné en qualité d’animateur du pôle touristique du Pays mentonnais ; que cette délibération aurait attribué à cet agent une indemnité par référence à une délibération du 17 octobre 1996 instituant au profit d’un agent alors en fonctions une indemnité annuelle de secrétariat égale à « 30 % de la valeur de l’indice brut 100, majoré 158 » ;

ATTENDU que le décret n° 2009-824 du 3 juillet 2009 modifié susvisé avait revalorisé le barème de correspondance entre les indices bruts et les indices majorés ; qu’ainsi l’indice brut 100 correspondait à l’indice majoré 203 durant les exercices 2010 à 2012 ;

ATTENDU que la délibération n° 2012/155 du 15 mars 2012 avait par la suite désigné la directrice générale de l’office de tourisme de Menton en qualité d’animatrice du pôle touristique du Pays mentonnais ; que cette délibération, qui mentionnait la délibération du 27 octobre 2005 précitée, octroyait également à cette directrice une prime au titre de ses fonctions d’animatrice, sans toutefois en préciser les modalités d’attribution et le montant ;

ATTENDU que les primes d’animateurs versées aux agents intéressés en 2010, 2011 et 2012 ont été liquidées par erreur sur la base de l’indice majoré 302 au lieu de l’indice 203 ; que le comptable avait lui-même signalé cette erreur de liquidation à l’ordonnateur dans un courrier du 10 août 2012 ; que seul le trop versé à l’encontre de la directrice générale a fait l’objet d’une récupération par le biais de sept mandats de réduction en 2012 puisque l’ordonnateur avait refusé d’émettre un titre de recette à l’encontre du précédent directeur général qui avait quitté ses fonctions ;

ATTENDU que dans leurs écritures susvisées, le comptable et l’ordonnateur excipent du fait qu’il ne pouvait pas être accordé aux deux directeurs généraux concernés, à fonction égale, une indemnité annuelle inférieure à celles accordées à leurs prédécesseurs ; qu’il ressort de ces réponses, confirmée à l’audience par le comptable, que l’erreur de liquidation n’est pas contestée ; qu’en revanche, le comptable excipe du fait que l’ordonnateur n’avait pas donné suite à sa demande tendant à faire prendre par le conseil syndical des délibérations de régularisation, le syndicat étant en instance de dissolution ; qu’il a toutefois été obtenu le remboursement des trop payés concernant la directrice par le biais des mandats de réduction n° 1 à 7 précités ; qu’il serait enfin inéquitable de faire supporter au comptable le refus de l’ordonnateur de régulariser les trop payés versés au précédent directeur général d’autant que l’erreur de liquidation a été détectée par le comptable ; que ce refus relève, selon le comptable, de faits constitutifs de la force majeure ;

ATTENDU que, s’agissant des sommes payées au précédent directeur général par les mandats ci-dessus mentionnés de 2010 et 2011, il n’est pas contesté que celles-ci ont été liquidées sur la base d’un indice erroné ; qu’il n’est pas davantage contesté que les sommes ainsi indûment payées n’ont pas été recouvrées par la suite malgré la demande du comptable ; qu’à cet égard, le refus de l’ordonnateur de procéder aux régularisations demandées par le comptable ne répond pas aux conditions cumulatives d’irrésistibilité, d’imprévisibilité et d’extériorité qui caractérisent une circonstance constitutive de la force majeure ; que, de même, ce refus n’entre pas dans les prévisions des dispositions du XI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, selon lesquelles le juge des comptes ne peut suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications produites que dans le cadre d’une procédure de gestion de fait, ce qui n’est pas le cas de la présente instance ; qu’ainsi, en payant les mandats litigieux précités sans procéder au contrôle de l’exactitude des calcul de liquidation, M. X..., a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la dépense résultant des dispositions susrappelées de l’article 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé ;

ATTENDU que, s’agissant des mandats ci-dessus mentionnés de 2012 payés à la directrice générale, la question de la responsabilité du comptable public a été soulevée par le réquisitoire du procureur financier, outre l’absence de contrôle de l’exactitude de la liquidation de la dépense, sur le fondement de l’absence des pièces justificatives appuyant cette dépense ; que la rubrique 210223 de l’annexe I précitée « Primes et indemnités » prévoit la production des pièces suivantes : « 1. Décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attributions et le taux moyen des indemnités ; / 2. Décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ; que comme il a été rappelé ci-dessus, la délibération n° 2012/155 du 15 mars 2012, portant nomination de la directrice générale de l’office de tourisme de Menton en qualité d’animatrice du pôle touristique du Pays mentonnais, se borne à dire « qu’une indemnité annuelle devra être attribuée pour cette mission » ; qu’elle ne fixe ainsi pas, comme l’avait d’ailleurs relevé le comptable dans un courrier du 10 août 2012 à l’ordonnateur, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen de l’indemnité en cause ; que cette délibération ne constitue donc pas la pièce justificative précise exigée par la réglementation ; qu’à cet égard, l’explication avancée selon laquelle il ne pouvait pas être accordé aux deux directeurs généraux concernés, à fonction égale, une indemnité annuelle inférieure à celles accordées à leurs prédécesseurs, est inopérante au regard des obligations législatives et réglementaires susrappelées qui s’imposent aux comptables publics en matière de contrôle de la dépense ; qu’ainsi, en payant les mandats litigieux de 2012 précités en l’absence des pièces justificatives requises par la réglementation, M. X..., a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la dépense telles que prévues par les dispositions susrappelées de l’article 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé ;

ATTENDU qu’il résulte de tout ce qui précède qu’en procédant au paiement irrégulier des mandats précités durant les exercices 2010 à 2012, M. X..., a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans le cas prévu par les dispositions de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

En ce qui concerne l’existence d’un préjudice

ATTENDU qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par […] le juge des comptes dans les conditions qui suivent. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’État en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

 

ATTENDU qu’il résulte de ce qui précède que, lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice relève de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, il doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité ou du comptable qui figurent au dossier, il n’est pas lié par ceux-ci ;

ATTENDU que dans son courrier du 8 juillet 2016 susvisé, le représentant de l’ordonnateur considère qu’il est difficile de se prévaloir d’un préjudice financier à hauteur du montant total des mandats émis en 2010 et 2011 compte tenu de la dissolution du syndicat ; qu’il relève, s’agissant des mandats émis en 2012, que les sommes versées en trop ont été régularisées ;

ATTENDU que M. X...,, dans ses écritures du 7 juillet 2016 susvisées, a procédé aux calculs des sommes indûment versées du fait de l’application d’un indice erroné ; qu’il résulte de ces calculs que les mandats payés en 2010 et 2011 à l’ancien directeur général ont généré un trop versé de 1 416,09 € qui n’a pu être récupéré auprès du bénéficiaire en raison du refus du syndicat d’en demander le reversement ; que les calculs précités conduisent, s’agissant des mandats émis en 2012, à la détermination d’une somme indûment versée de 750,54  ; que cette somme a fait l’objet des mandats de réduction mentionnés ci-dessus ramenant le montant total des indemnités payées au titre des mois de janvier à novembre 2012 à la directrice générale à 2 853,73 €; qu’il résulte de la réponse du comptable que le syndicat n’a pas subi de préjudice au titre des mandats litigieux de 2012 ; que s’agissant des mandats émis en 2010 et 2011, si le comptable ne conteste pas formellement l’existence d’un préjudice à hauteur des sommes indûment payées, il soutient cependant qu’il ne serait pas équitable de mettre à sa charge les conséquences financières de la volonté de l’ordonnateur de ne pas déférer à ses demandes de régularisation ;

 

ATTENDU que le procureur financier, dans ses conclusions tant écrites susvisées qu’à l’audience, soutient que les indemnités versées à l’ancien directeur général en 2010 et 2011 résultant d’une erreur dans le calcul de la liquidation de la dépense ont entraîné le versement d’une somme supérieure à celle qui était due en application de la délibération  2005/100 du 27 octobre 2005 sur laquelle s’appuie le comptable et qui, au demeurant, est intervenue au cours d’exercices déchargés ou atteints par la prescription prévue par le IV de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ; que cette erreur de liquidation a entraîné un préjudice financier de 1 416,09 € comme calculé par le comptable ; qu’en revanche, les paiements intervenus en 2012 au bénéfice de la directrice générale en l’absence de délibération explicite de l’établissement public, ont entraîné un préjudice financier à hauteur de la totalité des sommes versées ainsi à tort, soit 2 853,73 € compte tenu des régularisations évoquées par le comptable ;

ATTENDU qu’il résulte des pièces du dossier et des explications produites par les parties à l’instance que les manquements reprochés au comptable à ses obligations sont de deux natures distinctes qui conditionnent la détermination du préjudice financier ; qu’en premier lieu, le manquement du comptable affectant le paiement des mandats susmentionnés émis en 2010 et 2011 au profit de l’ancien directeur général repose uniquement sur une erreur de liquidation, reconnue par le comptable et l’ordonnateur, qui a conduit au paiement d’un montant d’indemnités supérieur à ce qui pouvait être versé, constitutif dès lors d’un préjudice financier au détriment du syndicat ; qu’il y a lieu, conformément aux calculs produits par le comptable, de retenir le montant de 1 416,09  au titre de ce préjudice ; qu’en second lieu, le manquement du comptable affectant le paiement des mandats susmentionnés émis en 2012 au profit de la directrice générale repose, ainsi que le précisent les conclusions du procureur financier, sur l’absence de délibération du syndicat indiquant de manière explicite et précise la nature, les conditions d’attributions et le taux des indemnités ; qu’en l’absence d’une telle délibération de nature à établir la volonté de l’établissement d’octroyer à l’intéressée l’indemnité dont s’agit, celle-ci n’était pas due ; qu’il y a donc lieu de constater, sur la base des calculs faits par le comptable, que le paiement des mandats émis en 2012 susmentionnés, déduction faite des régularisations opérées, a entraîné un préjudice financier d’un montant de 2 853,73  ; qu’au total, le préjudice financier subi par le syndicat et rattachable aux manquements précités du comptable à ses obligations s’élève à 4 269,82  ; qu’en conséquence, il y a lieu de constituer M. X..., débiteur envers le syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais de la somme de 4 269,82  ;

ATTENDU que, aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 20 juin 2016, date de notification du réquisitoire ;


En ce qui concerne le respect des règles du contrôle sélectif des dépenses

ATTENDU que le IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose que « Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI » ;

ATTENDU qu’aucun plan de contrôle hiérarchisé des dépenses n’a été établi au titre des exercices en jugement ; que ce fait a été confirmé par le comptable à l’audience ; que dans ces conditions, le contrôle des dépenses était nécessairement exhaustif ; qu’en conséquence, pour l’application des dispositions précitées, il y a lieu de constater que les règles du contrôle sélectif des dépenses n’ont pas été respectées en l’espèce ;


 

DÉCIDE :

Article 1 : M. X... est constitué débiteur envers le syndicat intercommunal pour le développement touristique du Pays mentonnais de la somme de 4 269,82 , augmentée des intérêts de droit à compter du 20 juin 2016.

Article 2 : Il est sursis à la décharge de M. X... de sa gestion au titre des exercices 2010 à 2014 dans l’attente de l’apurement du débet prononcé par le présent jugement.

Délibéré par M. Bernard Debruyne, président de section présidant la séance, MM. Olivier Villemagne et Laurent-Xavier Blelly, premiers conseillers.

En présence de Mme Bérénice Bah, greffière de séance.

 

La greffière adjointe,

 

 

 

 

 

 

Bérénice BAH

Le président de séance,

 

 

 

 

 

 

Bernard DEBRUYNE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

 

En application des articles R. 242-19 à R. 242-21 du code des juridictions financières, les jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification, et ce selon les modalités prévues aux articles R. 242-22 à R. 242-24 du même code. Ce délai est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un jugement peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues à l’article R. 242-29 du même code.

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