S2018-0860

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DEUXIEME CHAMBRE

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Cinquième section

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Arrêt n° S2018-0860

 

Audience publique du 9 février 2018

 

Prononcé du 10 avril 2018

 

Agence de services et de paiement (ASP)

 

 

Exercices 2011 à 2014

 

Rapport n° R-2017-1469

 

 

 

 

République Française,

Au nom du peuple français,

 

La Cour,

 

Vu le réquisitoire n° 2017-33 RQ-DB en date du 7 juillet 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la septième chambre de la Cour des comptes, devenue la deuxième chambre à compter du 1er janvier 2018, de charges soulevées à l’encontre de Mme X et de M. Y, agents comptables de l’Agence de services et de paiement (ASP), au titre des exercices 2011 à 2014, notifié respectivement les 22 et 21 juillet 2017 aux comptables concernés ;

 

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l’ASP, par Mme X, du 1er janvier 2011 au 27 septembre 2012, et M. Y, à compter du 28 septembre 2012 ;

 

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

 

Vu le code des juridictions financières ;

 

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

 

Vu le code rural et de la pêche maritime ;

 

Vu les lois et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

 

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

 

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

 

Vu le rapport  R-2017-1469 à fin d’arrêt de Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, magistrat chargé de l’instruction ;

 

Vu les conclusions  052 du Procureur général du 2 février 2018 ;

Entendu lors de l’audience publique du 9 février 2018, Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. Y, comptable ayant eu la parole en dernier ; les autres parties informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Pierre ROCCA, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

 

 

Sur la charge unique, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2011 à 2014 :

 

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X et M. Y à raison de l’annulation de six créances résultant de produits à recevoir par six mandats du 29 janvier 2014, sur production de certificats administratifs en date du 31 décembre 2013 de l’adjointe au directeur financier, juridique et logistique, pour le président directeur général et par délégation ; que ces annulations auraient été opérées en raison de la prescription des créances concernées ; que ces produits auraient figuré dans la comptabilité de l’Agence unique de paiement (AUP) et auraient été repris en 2009 dans la comptabilité de l’ASP ; « que, si les débiteurs seraient identifiés, aucune pièce justificative fondant la créance inscrite en comptabilité ni a fortiori aucune diligence en vue du recouvrement de ces produits n’auraient été produites » ; « que l’insuffisance des diligences en vue du recouvrement de ces créances ainsi que le défaut de justification des annulations de recettes pourraient être présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y, agent comptable en fonctions lors de l’annulation des créances, à hauteur de 125 239 € au titre de l’exercice 2014 ; qu’à défaut, sa responsabilité et celle de Mme X, son prédécesseur, pourraient être mises en jeu, à hauteur des mêmes montants, au titre des exercices 2011 à 2013 » ;

 

Sur le droit applicable

 

Attendu que le tome comptable de l’instruction codificatrice n° 02-039-M95 du 30 avril 2002 relative à la réglementation budgétaire, financière et comptable des établissements publics à caractère industriel et commerciale (EPIC), applicable à l’ASP en vertu de l’article R.313-26 du code rural et de la pêche maritime, précise les étapes de la prise en charge des opérations relatives aux produits à recevoir (§ 2.1.2. du chapitre 5 « Les opérations de fin d’exercice » et annexe n° 19 précisant les schémas d’écritures) ;

 

Attendu qu’en fin d’exercice N, l’ordonnateur procède à une liquidation provisoire du montant des recettes nées au cours de l’exercice en se fondant sur tous les éléments en sa possession, établit un état récapitulatif certifié conforme aux opérations réalisées et émet un titre imputé sur le compte par nature intéressé, titre pris en charge par l’agent comptable au vu de l’état récapitulatif, par débit du compte de produits à recevoir et crédit du compte par nature ;

 

Attendu qu’en début d’exercice N+1, les écritures de produits à recevoir doivent être régularisées, selon deux méthodes décrites en annexe n° 19 de l’instruction : soit celle de l’ordre de recouvrement, les recettes étant perçues sur la base d’un ordre de recouvrement sans titre de recettes puisque celui-ci a déjà été pris en charge au titre de l’exercice précédent avec, en cas de différence entre les sommes comptabilisées en produits à recevoir et la liquidation définitive, l’émission par l’ordonnateur d’un titre de recette complémentaire lorsque l’évaluation est inférieure au montant de la liquidation définitive ou un ordre de dépense lorsque l’évaluation est supérieure à ce montant ; soit celle de la contre-passation ou extourne, les écritures de produits à recevoir constatées à la fin de l’exercice précédent étant systématiquement contre-passées au début de l’exercice suivant par débit du compte par nature initialement mouvementé et crédit du compte de produits à recevoir, cette opération donnant lieu à émission par l’ordonnateur d’un titre d’extourne puis, à réception des justificatifs définitifs, d’un nouveau titre sur le compte par nature intéressé pris en charge par l’agent comptable sur le compte de clients concerné, comme un titre de recette de l’exercice en cours ;

 

Sur les faits

 

Attendu, au vu des pièces du dossier, que la plupart des références des six produits à recevoir (PAR) sont connues : compte de classe 7 concerné, numéros de titres, de bordereaux, débiteurs (mentions qui figurent d’ailleurs sur les mandats d’annulation), montant, et même le motif de la créance repris dans l’un des deux certificats de l’ordonnateur autorisant l’annulation des PAR ;

 

Attendu que, en l’absence des titres eux-mêmes, il est impossible d’en connaître les dates exactes, sauf pour deux titres dont les pièces du dossier établissent que la prise en charge a été faite le 9 mars 2009, date inhabituelle mais qui peut avoir été retenue en raison de la disparition prochaine de l’AUP ; que ces titres émis par cet établissement public fusionné avec le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) le 1er avril 2009 ont été repris en balance d’entrée à cette date lors de la constitution de l’ASP, mais n’ont été annulés que le 29 janvier 2014, par mandats pris en charge par l’agent comptable en vertu de deux certificats administratifs du 31 décembre 2013 signés par délégation de l’adjointe au directeur financier, juridique et logistique ;

 

Attendu que, sans tenir compte d’éventuelles diligences, et en se basant sur le fait que les six titres auraient été émis au plus tard le 31 décembre 2008 et/ou le 9 mars 2009, la prescription des titres émis à l’encontre des établissements publics nationaux eux-mêmes repris par de nouveaux établissements publics (FranceAgrimer pour l’ONIEP et VINIFLHOR, l’IFCE pour les Haras nationaux), ou de l’INAO, devient quadriennale et non plus quinquennale, si bien qu’ils étaient de toute manière prescrits au plus tard le            31 décembre 2012 et/ou le 31 décembre 2013 ; qu’ainsi, hors le cas des titres émis à l’encontre de la FAO assujettie aux règles de prescription applicables aux organisations internationales, leur régularisation aurait donc dû intervenir bien plus tôt qu’en janvier 2014, étant observé que la régularisation exigée par l’instruction M95 aurait dû se produire au plus tard au tout début de 2009 ou de 2010 selon les cas ;

 

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable en poste lors de l’annulation des produits à recevoir

 

Attendu que l’agent comptable fait valoir que l’ex-CNASEA utilisait systématiquement la procédure d’extourne ; que l’ASP souhaitait reprendre cette procédure, laquelle cependant « n’a pu être immédiatement mise en œuvre lors de la réintégration des données financières de l’AUP dans les comptes de l’ASP faute de traitement informatique adapté » ; qu’en conséquence « seule la première méthode de l’ordre de recouvrement pouvait être mise en œuvre pour permettre la régularisation de ces PAR » ;

 

Attendu qu’afin de préserver les intérêts de l’ASP et « dans une démarche d’amélioration continue de la qualité comptable », l’agent comptable indique avoir demandé aux services de l’ordonnateur, la transmission des ordres de recouvrement correspondant aux PAR à régulariser et fournit à cet effet, en dehors des pièces annexées au réquisitoire sous le numéro 1b, de nombreux éléments écrits attestant des démarches effectuées depuis 2010 aussi bien par l’ordonnateur que le comptable en vue de les régulariser ;

 

 

Attendu que, en considérant que l’ordonnateur ne disposait pas des pièces justificatives permettant la liquidation définitive des créances, « lesquelles au demeurant se seraient avérées prescrites au 31 décembre 2013 », il a toutefois pris en charge les ordres de dépense émis par l’ordonnateur, « prenant ainsi acte de l’absence de liquidation définitive » en justifiant leur pleine conformité à l’instruction M95, celle-ci prévoyant qu’«en cas de différence entre les sommes comptabilisées en produits à recevoir et la liquidation définitive, l’ordonnateur émet : - un ordre de dépense lorsque l’évaluation est supérieure au montant de la liquidation définitive» ;

 

Attendu que ce rappel par l’agent comptable des modalités d’exécution d’écritures d’inventaire soutient la seconde partie de son argumentation, selon laquelle le réquisitoire formule à tort deux griefs aux comptables de l’ASP, « basés sur une erreur s’agissant des faits constatés » ; que « les conséquences qui découlent de ces faits inexacts sont fort logiquement erronées » ;

 

Attendu que le grief principal opposé à l’agent comptable serait d’avoir annulé des « titres de recettes » sans justification suffisante ; que, pour lui, le point de vue selon lequel des titres ont été établis est cependant « incompatible avec l’existence même de produits à recevoir », et qu’une partie des interrogations « tient à la confusion créée par le réquisitoire », qui « semble considérer comme synonymes PAR et créance » ; que « les titres émis par l’AUP, repris par l’ASP lors de la fusion, puis annulés sur l’exercice 2013, ne sont pas des titres de recettes, mais des titres de produits à recevoir », écritures d’ordre «même si elles ont vocation à être transformées en créances et en dettes certaines et exigibles, dès que les conditions qui le permettent sont réunies » ; que la conclusion qu’il en tire est que, « l’AUP ayant constaté des produits à recevoir, il s’ensuit naturellement qu’elle n’a pas émis de titres de recettes » ; qu’il affirme ainsi qu’aucun titre de recette n’a de fait été émis par l’ordonnateur, y compris celui de l’ASP « compte tenu de son incapacité récurrente à disposer de supports donnant base juridique à une liquidation définitive des droits » ; qu’il ne reconnaît que des annulations « d’écritures comptables portant sur des PAR se révélant avoir été constatés à tort », puisque celles-ci sont « devenue[s] avec certitude sans objet, ce qui est démontré par la reconnaissance de l’ordonnateur qu’il ne dispose d’aucune base juridique lui permettant d’établir un titre de recette valide » ; qu’il s’étonne à cette occasion que « le réquisitoire ne mette l’accent que sur la prescription, qui n’est que le second motif cité par l’ordonnateur », sans citer « l’absence de base légale permettant de transformer une écriture d’inventaire en titre de recettes », qui se trouve être le premier ;

 

Attendu que le grief conservatoire relevé contre l’agent comptable serait alors de n’avoir pas fait diligence dans la période précédant l’annulation afin de recouvrer lesdits « titres de recettes » ; que celui-ci déduit du fait que les écritures reposent sur des opérations à régulariser qu’« aucune prise en charge de titre des recettes n’a été effectuée par le comptable » de même qu’aucune prise en charge ne lui a été proposée par l’ordonnateur, incapable d’en établir aussi bien le principe que la quotité, et qu’aucune annulation de titre de recette n’a été « acceptée » par le comptable ; que dès lors le « recouvrement »  n’était pas soumis aux diligences rapides, adéquates, et complètes du comptable ;

 

Sur l’application au cas d’espèce/ou sur l’existence d’un manquement

 

Attendu que les titres émis en fin d’exercice en vue de la régularisation des produits à recevoir le sont à titre conservatoire et ne matérialisent pas des créances certaines, liquides et exigibles et ne sont pas accompagnées des pièces justificatives prévues par la réglementation en vigueur ; que le comptable ne peut ainsi assurer aucune vérification de la validité de la créance ni entreprendre aucune diligence en vue de leur recouvrement jusqu’à l’émission d’un ordre de recouvrement ou d’un nouveau titre après procédure d’extourne, accompagné l’un comme l’autre des pièces justificatives ; que la responsabilité des comptables ne peut donc être recherchée sur le fondement d’une absence de diligences en vue du recouvrement des titres en cause ;

 

Attendu que les écritures figurant initialement au compte 46874 de l’AUP auraient dû être régularisées début 2009 ou début 2010 selon les modalités décrites par les dispositions de l’instruction codificatrice M9-5 ; qu’il ne saurait toutefois être fait grief aux comptables successifs de ne pas avoir obtenu de l’ordonnateur ces régularisations alors qu’il ressort des éléments produits en cours d’instruction que ceux-ci ont accompli, dans la mesure du possible, les diligences nécessaires auprès de l’ordonnateur en vue d’obtenir de ce dernier la mise en recouvrement des produits en cause ;

 

Attendu que les circonstances retracées pour les six PAR concernés sont très différentes et qu’il est nécessaire, s’agissant des conditions de leur annulation, de les examiner précisément afin d’apprécier la réalité des créances ;

 

Attendu, en ce qui concerne les redevances informatiques (61 727 €), que la validité de la créance n’est pas établie, faute de signature de la convention de 2008 par l’INAO ; que, si la réalisation des prestations au bénéfice de l’INAO caractérise un enrichissement injustifié de ce dernier, elle ne permet pas de constater l’existence d’une créance contractuelle ; que le produit à recevoir manquait définitivement de support juridique au début de l’année 2011 et que l’ordonnateur de l’ASP ne pouvait que procéder à son annulation ;

 

Attendu, en ce qui concerne les frais médicaux 2007 (8 360 €) au profit de VINIFLHOR, absorbé par FranceAgrimer le 1er avril 2009, que, si l’ASP a retrouvé trois conventions de 2007 et une de 2008 conclues par VINIFLHOR, aucune ne traite des refacturations de frais médicaux 2007 ; que le produit à recevoir manquait définitivement de support juridique dès l’année 2010 et que l’ordonnateur de l’ASP ne pouvait que procéder à son annulation ;

 

Attendu que l’article 4 « Fonctionnement du bureau » de l’accord entre la France et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) signé le 26 mars 2008 et publié par le décret n° 2010-537 du 21 mai 2010 prévoit, au point 4.1, que la France accorde « des facilités nécessaires à son fonctionnement, dans la limite de ses disponibilités budgétaires », et organise la fourniture de ces facilités par la signature d’une « convention spécifique entre le ministère de l’agriculture et le bureau » afin que ce bureau d’information, destiné à mieux faire connaître l’évolution de l’agriculture mondiale et les causes et conséquences d’une insécurité alimentaire persistante, bénéficie de l’attribution de locaux « à Paris ou à proximité » ; que ce bureau a effectivement été installé dans les locaux de l’AUP, repris par l’ASP, mais n’a jamais réglé de loyers ni de frais annexes ; que cette convention spécifique n’a pas encore été conclue et qu’il n’existe donc pas de support juridique permettant à l’ASP de réclamer le règlement d’une dette à la FAO ; que le produit à recevoir manquait définitivement de support juridique et que l’ordonnateur de l’ASP ne pouvait que procéder à son annulation ;

 

Attendu que, en ce qui concerne la mise à disposition au dernier trimestre 2008 d’un agent de l’AUP à l’ONIEP (5 300 €), les recherches menées par l’ASP ont fait ressortir en octobre 2017 que l’intéressé « fait partie des agents qui ont été affectés à FranceAgrimer et non à l’ASP », et que dès lors, la prise en charge du produit à recevoir aurait dû être effectuée au 1er avril 2009 par FranceAgrimer ; que cet agent a effectivement fait partie du personnel de ce dernier établissement du 1er avril 2009 au 7 novembre 2015 ; que le produit à recevoir manquait définitivement de support juridique et que l’ordonnateur de l’ASP ne pouvait que procéder à son annulation ;

 

Attendu qu’aucune convention n’a pu être obtenue en ce qui concerne l’agent de l’AUP mis à disposition des Haras nationaux au dernier trimestre 2008, les conventions avec cet établissement intégré dans l’IFCE n’ayant pas été retrouvées ; que le titre correspondant (9 000 €) est désormais prescrit ; que, de ce fait, le produit à recevoir manquait définitivement de support juridique et que l’ordonnateur de l’ASP ne pouvait que procéder à son annulation ;

 

Attendu que l’ensemble de ces annulations étant justifiées eu égard à l’absence de conventions ou de toutes autres justifications juridiques, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables ne saurait être mise en jeu dès lors que la perte des titres et conventions qui auraient pu fonder les créances en cause ne leur est pas imputable ;

 

Attendu qu’aucune charge n’étant retenue à l’encontre de Mme X au titre de sa gestion sur les exercices 2011 et 2012, jusqu’au 27 septembre, elle peut être déchargée de sa gestion sur cette période et déclarée quitte et libérée au 27 septembre 2012 ;

 

Attendu qu’aucune charge n’étant retenue à l’encontre de M. Y au titre de sa gestion sur les exercices 2012, du 28 septembre, à 2014, et l’exacte reprise du bilan de sortie au 31 décembre 2014 en bilan d’entrée 2015 ayant été constatée, il peut être déchargé de sa gestion sur cette période ;

 

 

Par ces motifs,

 

DÉCIDE :

 

En ce qui concerne Mme X

 

Article 1er. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X au titre de la charge unique.

 

Article 2. – Mme X est déchargée de sa gestion pour la période du 1er janvier 2011 au 27 septembre 2012.

 

Article 3. – Mme X est déclarée quitte et libérée de sa gestion terminée à la date ci-avant indiquée.

 

Mainlevée peut être donnée et radiation peut être faite de toutes oppositions et inscriptions mises ou prises sur ses biens meubles ou immeubles ou sur ceux de ses ayants cause pour sûreté de ladite gestion et son cautionnement peut être restitué ou ses cautions dégagées.

 

En ce qui concerne M. Y

 

Article 4. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. Y au titre de la charge unique.

 

Article 5. – M. Y est déchargé de sa gestion pour la période du 28 septembre 2012 au 31 décembre 2014.

 

Fait et jugé par Mme Annie PODEUR, présidente de section, présidente de la formation, MM. Alain LE ROY, Gilles MILLER, Jacques BASSET et Pierre ROCCA, conseillers-maîtres.

 

 

 

 

 

 

 

 

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

 

 

 

 

 

 

 

 

Aurélien LEFEBVRE

 

 

 

 

Annie PODEUR

 

 

 

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

 

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.

 

 

 

 

 

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